在行政诉讼中，当公民、法人或其他组织对行政行为不服时，往往会涉及对该行为所依据的规范性文件的合法性提出质疑。这种在挑战行政行为合法性的同时，请求法院对其依据的规范性文件进行审查的制度，既是司法监督行政的重要途径，也是保障公民权利的关键环节。厘清这一制度的内涵、路径与边界，对实现行政法治具有重要意义。

 

 

       我国行政诉讼制度确立了 “附带审查” 机制，即公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件（不含行政法规、规章）不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这一制度的核心特征是 “附带性”，即对规范性文件的审查不能独立提起，必须依附于对具体行政行为的诉讼，且该规范性文件是被诉行政行为的依据。

 

       值得注意的是，根据《行政诉讼法》及相关司法解释，法院对不同层级的规范性文件审查权限不同：对于行政法规，法院无权审查其合法性，必须作为审理依据；对于规章，法院可以参照适用，若认为规章之间不一致或规章与上位法冲突，可提请国务院裁决，但不能直接宣告规章无效；对于规章以下的规范性文件（如决定、命令等），法院有权审查其合法性，若认为不合法，可不予适用，并向制定机关提出处理建议。

 

 

       在城市更新引发的征收纠纷中，附带审查制度具有特殊价值。如前文所述，多地通过地方条例（属于地方性法规）或政府规章对征收条件、程序作出规定，若行政机关依据这些法规、规章作出征收决定，当事人在起诉征收决定合法性时，可能会对这些法规、规章的合法性提出质疑。

 

       例如，若某地方政府依据本地条例中 “签约率达 95% 即可征收” 的规定，对未签约房屋实施征收，而当事人认为该条款突破了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中 “公共利益” 的法定要求，即可在起诉征收决定时，一并请求法院审查该条例相关条款的合法性。此时，法院需判断该地方条例是否与上位法（如《立法法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》）相抵触：若地方条例扩大了征收的适用范围，或降低了 “公共利益” 的认定标准，则可能因违反上位法而不应被适用。

 

       不过，需明确的是，法院对地方性法规的审查权限受到严格限制。根据现行法律，法院认为地方性法规与法律、行政法规相抵触的，不能直接宣告其无效，而应通过法定程序提请全国人大常委会审查处理。但这一过程本身已构成对地方立法的间接监督，促使地方立法在制定城市更新相关规范时更加审慎，避免突破上位法边界。

 

 

       当事人启动附带审查需满足三个条件：一是必须在对行政行为提起诉讼的同时提出，不能单独就规范性文件的合法性起诉；二是被审查的规范性文件是被诉行政行为的直接依据，若行政行为未援引该文件，则不能成为审查对象；三是需明确指出规范性文件不合法的具体理由，如与上位法冲突、超越立法权限、程序违法等。

 

       法院审查规范性文件的合法性，主要围绕以下标准展开：一是是否符合法定权限，如地方政府规章不得设定减损公民权利或增加其义务的规范；二是是否符合法定程序，如制定过程是否经过调研、听证等民主程序；三是是否与上位法一致，若规范性文件的内容与法律、行政法规、地方性法规的规定相抵触，则属于不合法。

 

       在城市更新征收案件中，审查的重点往往是地方规范性文件是否违反 “公共利益” 的法定要求。例如，若地方规章将 “商业开发” 纳入城市更新征收的适用情形，而这一情形未被《国有土地上房屋征收与补偿条例》列举为公共利益，则法院可认定该条款不合法，进而不予适用，并向制定机关提出修改建议。

 

 

       现行附带审查制度仍存在一定局限：一是对行政法规、地方性法规的审查缺乏直接宣告无效的权力，监督力度有限；二是当事人对规章的审查请求，法院仅能 “参照” 适用，若认为规章不合法，需提请国务院裁决，程序复杂且效率较低；三是实践中当事人往往难以准确识别行政行为所依据的全部规范性文件，影响审查请求的提出。

 

       对此，可从三方面完善：一是明确法院对规章合法性的直接审查权，允许法院在审理案件时认定规章不合法并不予适用，同时强化备案审查衔接机制，确保不合法规章及时被纠正；二是扩大附带审查的范围，明确将影响公民重大权益的规范性文件纳入审查对象，降低当事人举证难度；三是建立规范性文件审查的公开说理机制，法院在裁判文书中需对规范性文件的合法性审查理由作出详细说明，增强司法公信力。

 

       行政诉讼中的附带审查制度，是平衡行政权与司法权、保障公民权利的重要制度设计。在城市更新等涉及重大财产权的领域，这一制度为当事人提供了质疑行政行为依据合法性的渠道，也倒逼地方立法在规范征收等行为时严守上位法边界。（龚震亚律师 上海行政诉讼律师，电话18301725408）回到首页