城市更新是城市发展到一定阶段的必然选择，其核心是通过对存量空间的优化提升，实现资源高效利用与民生福祉改善。但在更新过程中，当涉及对私人财产的征收时，“公共利益” 始终是法定前提。这一原则既是《立法法》“法律保留” 制度的刚性要求，也是平衡城市发展与私人财产权的法治基石。

 

 

       《立法法》明确将 “对非国有财产的征收、征用” 纳入法律保留事项，即只有全国人大及其常委会制定的法律才能设定征收的条件与范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》进一步细化了公共利益的具体情形，包括能源、交通、水利等基础设施建设，科技、教育、文化等公共事业发展，以及旧城区改建中 “危房集中、基础设施落后” 等符合公共利益的情形。这些规定共同构成了征收权行使的 “红线”—— 任何征收行为，若脱离公共利益这一核心要件，即便程序看似完备、多数人同意，也因缺乏合法性基础而不应被认可。

 

       实践中，部分地方通过条例规定，在城市更新项目签约比例达到一定标准（如 95%）后即可启动征收。这种规定若仅将 “多数人意愿” 作为核心条件，而弱化对公共利益的审查，就可能偏离法定轨道。例如，若某更新项目本质是商业开发，旨在通过拆迁重建提升区域商业价值，即便多数业主同意，其引发的征收也因不符合公共利益而应被禁止。因为 “多数人利益” 不等同于 “公共利益”，前者可能局限于特定群体的经济诉求，而后者必须惠及不特定社会公众，且具有公益性、必要性特征。

 

 

       地方在城市更新条例中对征收程序的规范，本质是对上位法中 “公共利益” 原则的具体落实，而非对其的突破或替代。例如，北京规定城市更新引发的征收需 “涉及法律、行政法规规定的公共利益”，深圳要求征收需 “为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施”，这些表述均体现了对公共利益核心地位的坚守。但地方立法必须注意，对公共利益的细化不能扩大其范围，不能将 “提升城市形象”“促进土地增值” 等非法定情形纳入其中。

 

       以旧城区改建为例，其被纳入公共利益范畴，核心原因在于这类区域往往存在基础设施老化、安全隐患突出、公共服务缺失等问题，改造的目的是消除隐患、完善配套，而非单纯追求经济利益。地方条例在规范此类征收时，必须明确审查标准：如是否确实存在危房集中、交通拥堵、教育医疗资源不足等公共性问题；改造方案是否以补建公共设施、改善人居环境为重点；是否存在借 “旧改” 之名行商业开发之实的情形。唯有如此，才能确保征收不偏离公共利益的本质。

 

 

       公共利益的抽象性特征，决定了其认定不能依赖单一主体的判断，而需通过程序正义加以保障。地方条例在规范城市更新征收时，必须设置严格的公共利益论证程序：一是引入独立第三方评估，对项目是否符合公共利益、必要性如何等进行专业论证，并公开评估过程与结果；二是强化公众参与，允许利益相关方（包括少数异议者）对公共利益的认定提出质疑和申辩，通过听证、协商等方式充分听取意见；三是建立司法审查机制，允许当事人对征收决定中公共利益的认定提起行政诉讼，由法院对其合法性进行最终裁决。

 

       例如，若某城市更新项目以 “建设公共绿地” 为由启动征收，法院在审理相关案件时，需审查绿地建设是否为周边居民急需、是否存在更优替代方案（如利用闲置空地建设）、征收范围是否必要且最小化等，通过司法审查防止公共利益被 “虚置” 或 “滥用”。这种程序约束与司法监督，是防止征收权异化的重要保障。

 

       城市更新的本质是为了让城市更宜居、更美好，这种 “美好” 不仅体现在物质空间的改善上，更体现在对公民权利的尊重与保护上。征收作为城市更新中最易引发矛盾的环节，其合法性的核心在于是否以公共利益为前提。地方立法在探索更新模式时，必须始终将公共利益作为不可突破的底线，通过严格的标准、规范的程序、有效的监督，确保征收行为既服务于城市发展，又守护好公民的财产权利，让城市更新真正在法治轨道上实现 “公共利益” 与 “个体权益” 的共赢。（龚震亚律师 上海行政诉讼律师，电话18301725408）回到首页