在行政诉讼的实践中，地方人民政府针对其所属行政管理部门请示作出的批复，通常被纳入不可诉的行政行为范畴。这种定位并非随意而为，而是基于行政行为的性质、效力范围及司法权与行政权的边界划分所形成的共识，既符合行政效率的现实需求，也体现了对行政层级管理规律的尊重。

 

       从行政行为的性质来看，这类批复多属于行政机关内部的层级指挥与协调行为。地方人民政府与其所属行政管理部门之间存在领导与被领导的隶属关系，下级部门就具体工作事项向上级政府请示，上级政府作出批复，本质上是行政系统内部履行管理职责、统一行政意志的过程。例如，某县住建局就城市规划调整方案向县政府请示，县政府作出的同意或修改批复，是上下级机关之间就行政事务如何推进达成的内部共识，其直接约束的是下级部门的执行行为，并未直接设定或变更公民、法人或其他组织的权利义务。根据行政诉讼法的立法精神，可诉的行政行为需具备 “外部性”，即直接对行政相对人的权益产生影响，而内部批复因不直接作用于外部主体，自然难以进入司法审查的视野。

 

       从行为的效力辐射范围来看，这类批复通常不具有对外的法律效力。行政机关的内部批复往往以 “内部文件” 形式存在，其内容多为对下级部门工作的指示、同意或细化要求，最终需要通过下级部门作出具体的行政行为（如行政处罚、行政许可、行政征收等）才能对外产生实际影响。例如，某区市场监管局就一起企业违法案件的处罚标准向区政府请示，区政府批复 “按上限处罚”，但该批复本身并不直接对企业作出处罚，而是由市场监管局据此作出处罚决定书并送达企业。此时，对企业权益产生实质影响的是市场监管局的处罚决定，而非区政府的内部批复。若允许当事人对批复提起诉讼，不仅会混淆真正的侵权行为主体，还可能导致司法程序介入行政机关的内部管理，干扰行政系统的正常运作。

 

       从司法权与行政权的分工来看，尊重行政机关的内部层级管理是维持权力平衡的应有之义。行政机关为实现高效履职，需要建立清晰的层级指挥体系，上下级之间的请示与批复是保障政令统一、提高行政效率的重要方式。司法权的核心是审查行政行为的合法性，但其介入范围需有所节制，不能过度干预行政机关的内部事务。如果动辄允许对内部批复提起诉讼，可能导致司法机关陷入行政机关的日常管理细节，影响行政决策的效率和权威性。只有当内部批复转化为对外生效的行政行为，且该行为侵犯了相对人合法权益时，司法审查才有介入的必要，这既是对行政权独立行使的尊重，也是司法资源合理配置的体现。

 

       当然，“一般不可诉讼” 并不意味着这类批复绝对豁免于任何监督。若内部批复的内容明显违法，且通过下级部门的执行行为外化，对相对人权益造成损害，当事人可通过起诉外化后的具体行政行为，间接促使司法机关对批复的合法性进行审查。此时，法院在审查具体行政行为时，会将上级政府的批复作为证据之一，审查其是否构成具体行政行为的合法依据。这种 “间接审查” 模式，既避免了司法权对行政内部管理的直接干预，又通过对外部行政行为的审查，实现了对内部批复合法性的监督，形成了权力制衡的合理路径。

 

       最高人民法院指导性案例 22 号 “魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案” 就体现了上述规则。2010 年 8 月 31 日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9 月 6 日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011 年 9 月 20 日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。

 

       法院生效裁判认为，来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

 

       此外，（2018）最高法行申 580 号司中峰等人诉太原市小店区人民政府行政批复一案也可作为参考。司中峰等人为太原市小店区北张村村民，因认为小店区政府对该村城中村改造拆迁安置补偿方案的批复侵害其合法权益，提起诉讼请求撤销该批复。法院经审理认为，该批复系上级行政机关对下级行政机关拆迁安置补偿方案的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。

 

       这些案例进一步明确了地方人民政府对所属行政管理部门请示作出的批复，在一般情况下因属于内部行政行为而不可诉，但若该批复被实际执行并对行政相对人权利义务产生实际影响，则具有可诉性，为司法实践中判断此类批复的可诉性提供了重要依据，也与文章中关于此类批复一般不可诉但存在例外情形的观点相契合。（龚震亚律师 上海行政诉讼律师，电话18301725408）回到首页