《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）明确规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，征收决定由市、县级人民政府作出。这一规定确立了房屋征收决定主体的法定性与层级性。但在直辖市（如北京、上海、天津、重庆）的行政架构中，街道办事处、镇政府作为区政府的派出机关或基层政府，是否具备征收决定权限呢？

 

       《条例》第四条、第八条清晰界定了征收决定的作出主体为 “市、县级人民政府”。从行政层级看，“县级人民政府” 在直辖市语境下具有特定内涵：直辖市属于省级行政区，其直接管辖的 “区” 相当于地级行政区，但在征收权限划分上，直辖市的区政府通常被赋予与 “县级人民政府” 同等的征收决定权。例如，《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》明确规定，区人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，征收决定由区政府作出，这与《条例》中 “县级人民政府” 的权限定位一致。

 

       从法律条文的排他性来看，《条例》未赋予镇政府、街道办事处征收决定权。镇政府属于基层人民政府，街道办事处则是区政府的派出机关，二者的行政层级均低于 “县级人民政府”。《条例》将征收决定权赋予市、县级人民政府，本质上是基于征收行为的重大性 —— 征收涉及公民重大财产权的处分，需要具备足够行政层级和统筹能力的主体承担责任，以确保决策的合法性与公正性。镇政府、街道办的职能定位更侧重基层治理、公共服务等事务，缺乏作出征收决定所需的权限基础和统筹能力。

 

 

       在直辖市的行政体系中，“区” 虽在行政区划层级上与一般地级市相当，但在房屋征收权限上，其法律地位与《条例》中的 “县级人民政府” 趋同。这是因为：一方面，直辖市的地域范围广、人口密度大，房屋征收涉及的利益关系复杂，需要由区一级政府统筹协调规划、土地、财政等多个部门；另一方面，《条例》的立法精神在于确保征收决定主体具备足够的行政层级和责任能力，区政府作为直辖市的直接下辖单位，完全符合这一要求。

 

       实践中，直辖市的房屋征收决定均由区政府作出，镇政府、街道办仅负责征收过程中的政策宣传、民意收集、协助实施等辅助性工作，无权以自身名义作出征收决定。例如，上海市明确规定，区人民政府是本行政区域房屋征收与补偿工作的责任主体，征收决定由区政府依法作出；街道办事处受区政府委托，协助开展征收范围内的调查登记、矛盾调解等工作，但不具备决定权。

 

 

       房屋征收决定属于典型的 “依职权行政行为”，其主体资格、权限范围必须由法律明确规定，不得通过委托、授权等方式向下转移。《条例》之所以严格限定征收主体为 “市、县级人民政府”，核心目的在于通过提高决策层级，强化对公民财产权的保护，防止基层行政机关因权限不足、资源有限或局部利益驱动而滥用征收权。

 

       若允许镇政府、街道办作出征收决定，可能导致三方面问题：一是决策层级过低，难以统筹考虑城市整体规划和公共利益需求，易引发局部利益与整体利益的冲突；二是基层机关的法律审查能力相对薄弱，可能增加征收决定因程序违法、事实认定不清而被撤销的风险；三是责任追究机制难以落实，一旦征收行为违法，基层机关往往缺乏足够的赔偿能力，最终损害被征收人的合法权益。

 

       因此，无论是在直辖市还是其他行政区域，镇政府、街道办均不得作为征收决定主体。即使在征收实践中需要基层单位参与，其行为也必须以区政府的名义实施，法律后果由区政府承担。

 

 

       尽管法律规定清晰，但实践中仍存在个别模糊情形。例如，部分直辖市的镇政府在 “城中村改造”“旧村更新” 等项目中，可能以 “村民自治”“集体土地征收” 等名义，变相实施类似房屋征收的行为。对此需明确：集体土地的征收与国有土地上的房屋征收分属不同法律体系，集体土地征收由省级人民政府或国务院批准，市、县级人民政府组织实施，镇政府同样无权单独决定；而城中村中的国有土地房屋征收，仍需严格遵循《条例》规定，由区政府作出决定。

 

       为进一步规范权限划分，需从两方面入手：一是强化合法性审查，司法机关在审理征收纠纷案件时，应严格审查作出决定的主体资格，对镇政府、街道办以自身名义作出的征收决定，依法认定为超越职权；二是完善监督机制，上级政府（如直辖市人民政府）应加强对区政府征收工作的监督，确保征收决定主体合法、程序合规，对违法下放权限的行为及时纠正。

 

       在直辖市的房屋征收实践中，镇政府、街道办作为基层行政单位，其角色应限于征收的协助实施，而非决定主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立的 “市、县级人民政府” 专属征收决定权，在直辖市语境下具体化为区政府的权限，这一划分既符合法律的层级要求，也适应了直辖市的行政架构。（龚震亚律师 上海行政诉讼律师，电话18301725408）回到首页