各位领导、各位同仁，

大家好，今天能和大家一起交流学习行政强制法的有关内容，感到十分荣幸。这部法的制定过程可谓跌宕起伏、充满曲折，历时12年，经过五次审议，才最终获得通过。但相对于法律漫长的制定过程而言,一部法律能够被执法者所理解、接受并在工作中主动运用还需要一个更为漫长的过程.在交流前，我给大家举个司空见惯的例子.前几年我们经常看见一个交警带着几个协警，查摩托车驾照的情形，未带驾照者。将摩托车扣留,即使事后带着驾照去取摩托车，也要缴纳保管费后才予以放车,在这个扣押过程中,至少有两处违反行政强制法之处,其一,一部分执法者不具有行政执法资格,属于协警,根据行政强制法的规定,采取行政强制措施者必须有两个以上具有行政主体资格的行政执法人员实施,而很多都是协管员或者一个交警一个协管员,其次,收取保管费更是违法,违反行政强制法第26条第3款规定。

今天，在这里，我主要和大家学习交流三个方面的内容；一、行政强制法的基本原则，二、行政强制及行政强制执行的程序，三、法院强制执行的几个条文的解读。

一、行政强制法基本原则

行政强制法作为行政法的一个重要组织部分，既有着与其他行政法，如行政许可法、行政处罚法，相同的原则，同时也有着自己独特的原则。作为行政强制的基准法， 行政强制法的制定和施行，既不表示我国行政强制法治化就已完全实现，也不表示本法未制定前，行政强制法治化就是“一穷二白”。行政强制法只不过是把多年行政强制法治化的成果予以系统化、条文化，将行政强制的基本原则法律化。因此不论是行政强制法施行前还是施行后，把分散的、数量庞大的行政强制法律规范形成体系，并指导行政强制实施的，关键是那些具有高度统率性、指导性、普适性和相对稳定性的关于行政强制的基本原则。行政强制基本原则是实施行政强制所应当遵循的基本准则，尤其是当具体行政强制法规范对有关问题缺乏规定或者相互矛盾时，行政机关就应自觉把行政强制法基本原则作为实施行政强制的行为准则。

行政强制涉及到人身权和财产权，且对权利的损益性十分明显，因此，设定和实施行政强制必须遵循一定的原则，以保证既能为行政管理提供有效的手段和措施，同时又能切实维护好公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制应当遵循哪些原则，则既取决于行政强制的特殊性，同时也取决于现行行政强制法的规定。草案第一稿曾规定行政强制法的基本原则有合法原则、适当原则、不得滥用原则、和解原则、全面救济原则。而其后，部分原则（如和解原则）被进行了调整，因为其只能在行政强制执行领域在特定情况下才能适用，而不是适用于行政强制的每个领域，因此未被列为基本原则。

根据行政强制法，目前被法律明文确定的行政强制基本原则有合法性原则、适当原则、教育与强制相结合原则、不得谋取私利原则、全面救济原则。这些基本原则不但指导着行政强制法的贯彻执行，引领着行政强制的设定与实施，更为重要的是它们还是今后所有有关行政强制部门立法的重要指引，是所有行政管理领域设定和实施行政强制必须遵循的基本准则。正是因为有了行政强制的基本原则，才使整个行政强制体系虽然规模宏大但不显得杂乱无章，虽然范围广博但却构成一个和谐的整体。

（一）、合法性原则

行政强制必须依法设定、由法授权、按法实施，受法约束，这是法治的应有之义，也是行政强制合法性原则的基本要求。该原则主要包含以下几层含义：

（一）职权法定原则

对于行政权来说，权力法定原则具体表现为行政职权法定原则，其基本涵义是：任何行政职权的来源与作用都必须具有明确的法定依据，否则越权无效，要受到法律追究，要承担法律责任。具体到行政强制而言，主要包含如下三层涵义：

第一、行政强制职权来源于法。一切行政强制都是以行政强制职权为基础，无职权即无行政。行政强制职权来源于法，意味着拥有行政强制职权的行政主体必须依法设立，具有法定依据。“行政机关是法律的产儿” 。只有根据宪法、组织法及其他法律，按照一定的层次和结构加以设置的行政机关才有行政强制职权。而对于查封、扣押、冻结存款、汇款等行政强制措施，只能由法律、法规规定的行政机关才能行使，且此种行政强制权不得委托。本法第二十二条规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。第二十九条规定，冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。这些都体现了行政强制职权法定原则。当然除行政机关外，根据本法第七十条规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定的授权范围内，也可以自己的名义实施行政强制。在没有法律依据的情况下，行政机关自己设定机构包括临时性机构都是违法的。

第二，行政职权的行使必须具有明确的法定依据，受到法的全面、全程和实际的制约。这是对权力行使的要求，构成职权法定原则的核心。“无法律即无行政”，行政权的特性决定了必须以法律设定行政权的行使界限，即行政权限。有行政强制实施权的行政机关实施行政强制的权限是受到限制的，其强制权限可分为纵横两大类，即纵向的行政强制权限和横向的行政强制权限。

纵向行政强制权限即“级别管辖权”，是指有隶属关系的上下级行政主体间处理采取行政强制的权限划分（或分工）。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十七条规定，公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上公安机关开具的检查证明文件。这里的对相关场所，尤其是公民住所的强制检查权力就只能由县级以上公安机关来行使，基层派出所无权以自己名义进行强制检查。再如《银行业监督管理法》第四十一条规定，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，银行业监督管理机构有权查询涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户。这里查询权力就不能由省级以下的银行业监督管理机构来行使。

横向行政强制权限，是指无隶属关系的行政主体之间的行政强制权限分工。它既包括不同职能的行政机关间的业务分工（事务管辖权分工），也包括具有相同公务性质但地域不同的行政主体之间的强制权限分工（地域管辖权）。前者如《禁止传销条例》第十条规定，在传销中以介绍工作、从事经营活动等名义欺骗他人离开居所地非法聚集并限制其人身自由的，由公安机关会同工商行政管理部门依法查处。第十一条规定，商务、教育、民政、财政、劳动保障、电信、税务等有关部门和单位，应当依照各自职责和有关法律、行政法规的规定配合工商行政管理部门、公安机关查处传销行为。此即为行政机关在查处非法传销时的行政强制权限的事务分工。后者如《中华人民共和国水污染防治法》第二十八条规定：跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”此规定实际上明确了环保部门在各自的管辖地域范围内行使职权，发生争议时只能通过共同上级人民政府协调解决。

第三、行政强制程序法定。行政主体行使行政职权不仅要依据法定的权限，还要依据法定的程序，即既要遵循实体法的规定，也要遵循程序法的规定。

按照法定的程序设定行政强制。设定行政强制是一种立法行为，按照法定程序设定行政强制，就是按照有关法律、行政法规和地方性法规的立法程序设定。对设定行政强制，本法还专门规定了有关起草程序。本法第十四条规定起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

按照法定的程序实施行政强制。法定程序既包括本法规定的一般程序，也包括有关单行法中规定的程序。适用规则是程序从新，本法有规定的依照本法，但本法作出特别规定的除外。如果本法没有规定，单行法有规定的，应当予以适用。本法第三章、第四章较为详尽地规定了行政强制措施和行政强制执行的实施程序，这些规定行政机关在实施时都应当严格遵守。

（二）法律优先原则

在现代社会，任何一个国家的法律整体都已经构成了一个法律塔，在一个国家的法律金字塔中，法律与法律之间存在地位的差别，一部法律的地位越高，其位阶也越高。在多层次立法的情况下，法律处于最高位阶、最优地位，法律在效力上要高于其他法的规范，其他法的规范都必须与之保持一致，不得相抵触，否则无效。这是立法权高于行政权、行政从属法律的体现，它是法律至上原则在行政法领域的适用。

法律优先原则作为法律位阶在行政立法中具体作用的客观要求，在强调国家立法权限与行政立法权限划分的同时，侧重于要求低位阶法律规范的制定必须以高位阶的法律规范为依据，前者必须服从于后者并不得与之相抵触。据此，法律优先原则又可分为“根据（法律）”和“不相抵触”两个子原则。

所谓“根据（法律）”原则是指行政立法应服从法律位阶的要求，以上位法作为行政立法的根据。“根据（法律）”原则厘清了立法权在不同地位的国家机关的权限划分标准，保障了国家立法体系的统一性和有序性，同时亦是对行政立法内容的一种限定，使行政立法遵循上位法的规定，符合内容合法有效的成立要件。所谓“不抵触”原则，是指在法律位阶的层级结构中，下位阶的法律不得与上位阶的法律相冲突，凡有冲突应以上位阶的法律为准绳。“不抵触”原则是“根据”原则的题中应有之义。具体到行政强制，法律优先意味着行政强制执行只能由法律设定。行政强制措施中限制公民人身自由和冻结存款、汇款的只能由法律设定。法律已经对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定，不得与法律相抵触。全国人大或其常委会对该行政管理领域已经进行了立法，但法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。除非该法律已经明确授权国务院对特定事项作出具体管理措施的。如农业法第六十四条规定，农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营及其他应用，必须依照国家规定严格实行各项安全控制措施。对实行什么样的“安全控制措施”没有作具体规定。国务院《农业转基因生物安全管理条例》第三十九条规定，农业行政主管部门履行监督检查职责时，在紧急情况下有权对非法研究、试验、生产、加工、经营或者进口、出口的农业转基因生物实施封存或者扣押。

本法第十一条也体现了法律优先原则。第十一条规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

第十一条 [释义]一、设定行政强制必须按照法定的权限、范围、条件和程序

1、按照法定的权限和范围设定行政强制

首先，行政强制设定权就是立法主体按照宪法、立法法和本法有关的职权配置所享有的制定原创性行政强制的权限。有权设定行政强制的只有法律、行政法规和地方性法规。从机关看，只有全国人大及其常委会、国务院和有立法权的地方人大及其常委会。没有行政强制设定权的机关和组织，一律不得设定行政强制。规章及其他规范性文件都不得设定行政强制。当然，如前所述，规章和规范性文件可以在法律、行政法规、地方性法规规定的行政强制范围内，作出一些具体的、执行性的规定。

在立法中，设定与规定是完全不同的两个概念。“设定”是不以本领域的任何既存的法律、法规的规定为其存在依据，制定原创性法律规范的行为，是立法行为，是创设新的规范。规定是对创设的规范进行具体化。法律可以设定各种行政强制，一般来说，法律中规定行政强制属于设定。没有上位法依据，行政法规和地方性法规规定相应的行政强制是设定。具体而言，法律有权设定所有行政强制，行政法规有权设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款和其他应当由法律设定的行政强制措施以外的其他行政强制措施，地方性法规有权设定查封、扣押措施。如果上位法设定了行政强制，在所规定的对象、条件、种类范围内，行政法规和地方性法规进行了具体细化，则属于规定。本法并没有对规定权限作出限制。但是，规定必须符合保证国家法制统一原则，不得超越上位法的规定。

其次，有权设定行政强制的机关设定行政强制时，除了要遵循本法规定，还要遵循特别法有关行政强制设定权的规定。比如，根据立法法的规定，限制公民人身自由只能由法律设定。根据商业银行法的规定，冻结存款只能由法律设定。根据邮政法的规定，扣留（冻结）邮政汇款只能由法律设定。本法第十条、第十一条规定了有关行政强制措施的设定权，第十三条规定了行政强制执行的设定权。

再次，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。行政法规和地方性法规只能在法律已经规定的行政强制措施的对象、条件和种类范围内予以细化，作出操作性的规定，不能突破法律对对象、条件和种类的规定，对法律条文用语的理解和解释也一能背离立法本意和语词自身的含义。

2、按照法定的条件设定行政强制。

行政管理事务复杂，需取行政强制措施的条件各不相同，本法不可能一一列举，但本法抽象出了一般条件和原则作为指引。比如本法第二条规定，设定行政强制措施一般应符合制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大的条件。这是设定和实施行政强制措施的总体要求和原则条件。如行政强制的设定和实施无助于实现上述四个目的或者四个目的之一，就不能设定和实施。同时设定行政强制也应当遵循必要性和合理性原则。本法第五条规定，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。实践中，有些为了在今后保证行政处罚内容的实现，而设定行政强制措施，先行通过登记保存、扣押等方式将相对人的财物加以控制，这样的立法目的是值得商榷的。行政处罚的实现，应当由行政强制执行制度解决。依法作出的行政决定应当得到执行，因此行政强制执行的设定没有条件限制。至于行政强制执行中如何划清行政机关强制执行和申请法院强制执行，原则上，除了法律规定行政机关直接强制执行外，其余的都必须申请法院执行。

3、按照法定的程序设定行政强制。设定行政强制是一种立法行为，按照法定程序设定行政强制，就是按照有关法律、行政法规、地方性法规甚至是规章的立法程序设定。对设定行政强制，本法还专门规定了有关起草程序。本法第十四条规起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

二、实施行政强制必须按照法定的权限、范围、条件和程序进行

本法是实施行政强制的基本法，但是本法不可能就所有的行政强制实施情况作出具体规定，而只能由部门行政法、行政法规、地方性法规作出具体执行性规定。因此，对于行政强制措施而言，本法主要是规定其实施的程序；对于行政强制执行而言，本法主要是规定了强制执行的权限、条件和程序。而有关行政强制的具体规定，通常仍然是由部门行政法、行政法规、地方性法规甚至是规章来规定。但是，本法就有关实施行政强制所作的权限、范围、条件和程序的规定，仍然必须得到遵守；部门行政法、行政法规、地方性法规、规章对实施行政强制的规定，不能违反本法的规定。

具体言之，（1）按照法定的权限实施行政强制。原则上，有权实施行政强制的只有行政机关，但并不是所有的行政机关都可以实施行政强制，必须是对社会事务实施管理、承担行政管理职能、依照法律法规授权具有行政强制权的行政机关。同时，依法具有行政强制权的行政机关只能在法定职权范围内实施，不得超越本机关的职权范围，也不得实施其他行政机关的行政强制权。考虑到执法实践需求，根据本法第七十条的规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，可以实施行政强制措施。在代履行中，行政机关委托的第三人并不是实施行政强制，而是代替当事人履行义务。（2）按照法定的条件实施行政强制。由于行政管理复杂多样，因此难以归纳出所有行政管理领域中都适用的实施条件，只能对设定和实施行政强制给出一定指引，即制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大，具体实施条件留给单行法律规范作出规定。行政机关实施行政强制应当按照法定条件，不得随意实施。（3）按照法定的程序实施行政强制。法定程序既包括本法规定的一般程序，也包括有关单行法中规定的程序。适用规则是程序从新，本法有规定的依照本法，但本法作出特别规定的除外。如果本法没有规定，单行法有规定的，应当同时适用。本法第三章、第四章较为详尽地规定了行政强制措施和行政强制执行的实施程序，这些规定行政机关在实施时都应当严格遵守。由于本法自2012年1月1日正式实施，这就意味着在在本法正式实施前，单行法律规范的制定机关应当尽快对相关规定进行修订，以保持本法与单行法规定的一致。本法正式实施后，单行法规定的程序如果不符合本法的规定，则单行法的相关规定应当不予适用。

 

[实务指导]

一、下位法应当如何对上位法已经设立的行政许可、行政强制、行政处罚进行具体规定

行政许可法第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。行政许可法第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

行政处罚法第二条第二款规定，法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第十一条第二款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。第十二条第一款规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

本法也作了类似的规定。如本法第十一条规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。

因此，在上位法已经对行政许可、行政处罚和行政强制作了规定的情况下，下位法如何作出具体执行性规定才合法，就需要特别注意。以行政许可为例，《行政许可法》实施后，法律法规在设定行政许可时，应当详细、具体规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限，尽可能便于相对人提出申请和行政机关对申请进行审查，尽量避免因规定不明确，而由下位法作出具体规定。而且从理论上而言，行政许可法实施后设定行政许可的，都应当按照行政许可法第十八条的要求，对行政许可的条件作出明确规定，也就无须规章等下位法设定条件。但由于立法语言的模糊性以及各地方的差异性，立法机关有时甚至有意只对行政许可的范围和条件作出原则性规定，也会授权下位法作出一些具体性的规定。

一般而言，一旦上位法已经规定了行政许可事项范围内，那么下位法只能对如何实施该行政许可作出具体规定。这种具体规定是受到严格限制的，它们不能在已有的行政许可之外，再增加任何其它名义的行政许可，不论该行政许可是以批文、备案等何种名义进行。如，国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》规定，经营碘盐批发业务要经省级盐业主管机构审批，但某省在具体的实施办法中却规定，经营碘盐零售业务也要经盐业主管机构审批，并要取得碘盐零售许可证。又如，《野生动物保护法》规定，驯养繁殖国家重点保护野生动物应当取得许可证，而某省的实施办法却规定驯养繁殖省级重点保护野生动物也要取得许可证。该省的两个地方性法规实际上将碘盐零售和驯养繁殖省级重点保护野生动物纳入了行政许可的范围，都属于增设了行政许可，应当被认定为违法。同样，在上位法已经就行政许可的实施条件进行了规定后，下位法也不得对行政许可的授予和取得的条件进行实质性的增加，而只能是对原有条件不明之处予以明确。当然在实践中，进一步明确规定与设定新的条件之间必然会存在模糊地带，而下位法的规定是否属于增加许可条件，仍然需要一个个案判断。比如食品安全法第二十七条第（一）项规定，食品生产经营应当具有与生产经营相适应的场所。基于这样的原则要求，某省在综合考虑本省经济发展情况，对不同的食品生产经营企业的的营业场所具体面积进行了具体的要求，这就不宜被视为增加了许可条件，而应当视为是对第二十七条第（一）项规定中的“与生产经营相适应的场所”的一个具体化，只要这种具体化规定遵循了必要性原则且是统一公开、公平、公正实施的，人民法院就应当支持。但是，如果该省立法要求食品生产经营者必须提供经营场地归自己所有的所有权证件，则应当视为增加了许可条件。因为法律有关“与生产经营相适应的场所”并不包含有对所有权属的要求，相对人完全可以通过租赁等方式来使用场所，而非一定自己所有。

二、本法实施后，行政法规规定的行政强制执行一律无效。

行政强制执行只能由法律设定，而原有制度是，法律、行政法规和地方性法规都享有行政强制执行的设定权。《若干问题解释》第八十七条就规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。因此，本法正式实施前，相关规定了行政机关强制执行权的行政法规和地方性法规就必须进行修订：要么由法律设定行政强制执行，要么取消行政法规或地方性法规中有关行政强制执行的条款。本法实施后，未修订完毕的行政法规和地方性法规中有关行政强制执行的相关条款因违反本法而失效。原来根据行政法规或地方性法规的规定而享有行政强制执行权的行政机关将丧失行政强制执行权。此类案件只能由行政机关申请人民法院进行强制执行。

（三）法律保留原则

法律保留是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定，或者必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定。

法律保留原则严格区分国家立法权与行政立法权，是法治在行政立法领域内的当然要求，其根本目的在于保证国家立法的至上性。法律保留范围的事项，行政机关非经授权不得自行创制规则，保障了法律规范位阶的有序性，防止了行政立法权自我膨胀，有利于民众权益的保护。因此，法律保留的意义就在于“明确权力秩序，确立授权禁区”。第一，明确权力秩序。法律保留厘清了立法机关与行政机关在创制规范方面的基础权限秩序。在现代民主法治国家，立法权并不只是由权力机关行使，行政机关也具有一定的立法权。法律保留明确地将属于权力机关的立法事项规定下来，明确规定除法律规定属于权力机关立法的事项外，其余事项才能由特定的行政机关予以规定，这样既能有效防止地方和行政机关越权立法的混乱状态，又确立了立法权限的合理秩序，有助于我国民主法治建设的发展。第二，确立授权禁区。随着社会生活专业化、技术化程度的不断提高以及时效性要求的增强，立法机关难以亲自完成所有法律保留范围内事项的立法任务；同时，授权立法虽要求保留范围内的事项应以法律形式规定，但也不禁止立法者在不违反授权明确性要求的前提下，授权行政机关以法规、命令方式规定。对于应当由法律规定的事项，何者可以授权行政机关以命令形式规范，何者必须由立法机关亲历亲为以法律形式加以规范，法律保留原则对于明确立法授权，划分权力机关与行政机关之权力界限的作用是明显的。同时，法律保留原则亦是对国家立法权的一种制，即对于法律保留范围内的事项非经明确的法律授权，立法机关不得径自委任给行政机关行使。行政强制法规定

    主体

类型

   

法律

   

行政法规

   

部门规章

   

地方性法规

   

地方政府规章

   

 

行政

处罚

   

全

部

   

限制人身自由外的全部

   

警告、罚款。

(限额由国务

院规定)

   

限制人身自由、

吊销企业营业执照

外的全部

   

警告、罚款（限额由地方人大产委会决定

   

 

行政

 

 

许可

   

全

 

 

部

   

没制定法律时可以设定全部的行政许可，决定可设定临时性行政许可

   

不能以规章行使设定行政许可

   

未制定法律行政法规的，可以定除资格资质、企业、组织设立登记及其前置性行政许可以外的行政许可

   

可以规章设定临时性行政许可（一年后失效或提请制定地方性法规）

   

 

行政

 

 

强制

   

全

 

 

部

   

没制定法律时，可设定限制人身自由和冻结存款、汇款外的全部

   

不能设定

   

没有制定法律、行政法规的，且属于地方性事务的，可以设定除限制人身自由和冻结存款、汇款外的全部

   

不

能

   

 

 

本法第九条、第十条规定，限制人身自由的行政强制措施和冻结存款、汇款的行政强制措施属于法律保留事项，只能由法律来规定，行政法规、地方性法规和规章均不得设定。本法第十三条对行政强制执行的设定权也作了明确规定，重申了除法律外，任何其他法律规范均无权设定行政强制执行权。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

 

三、行政强制适当原则

行政强制适当原则，也可称行政强制合理原则，是本法立法之初就一直坚持的原则。

适当原则是行政法领域中的一项普遍原则。行政适当原则要求行政机关实施行政强制权时，必须做到以下几个方面的要求：第一，正当性。即行政机关实施行政强制，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的。比如不能为了单位或个人私利来实施行政强制。第二，平衡性。即行政机关实施行政强制必须注意权利和义务、个人所受损失与社会所获利益、个人利益和国家集体利益之间的平衡。第三，情理性。即行政机关实施行政强制必须符合客观规律，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。

行政强制适当原则最主要的两个子原则是比例原则和最小侵害原则。此两原则的基本内涵既有联系，又有区别。

（一）比例原则。该原则是指行政机关实施行政强制时，所采取的行政强制手段就必须与违法行为的性质和情节相协调，能够实现行政强制的目的即可。行政法上的比例原则主要包括以下几方面的内容：（1）正当性。即行政权力的行使，行政措施的采取，是为了达到法定目的。如果一项行政权力的行使，一个措施的采取不是为了达到法定目的，或者达不到法定目的，则违反了正当性的要求，从而违反了比例原则。（2）比例性，也称相称性。即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。具体地说是指一项行政措施虽然为达到行政目的所必要，但如果其实施的结果会给相对人带来超过行政目的价值的侵害，那么，该项行政权力的行使就违反了比例原则。也就是说行政机关在行使某项行政权力前，必须将行政目的达到的利益与给相对人造成的后果之间进行权衡，只有在证明行政目的重于所侵害的相对人权利时才能采取。反之，则不能采取。这正如警察为了驱赶樱桃树上的小鸟，不得使用大炮。法国1933年的“本杰明”案就是这方面的一个典型案例。在该案中，本杰明先生要求举办一个艺术研讨会，但是，市长担心发生骚乱，因此以维持公共秩序为由，下令禁止研讨会的举行。法国最高行政法院认为，市长可以采取其他手段达到维持公共秩序的目的，如召集大量警察维持秩序，既可以避免骚乱，又不至于对公民的自由构成威胁。本法第二十三条第一款规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。第二十九条第二款规定，冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。（3）必要性，也称不可替代性。即为了达到法定的行政目的，该项措施是给相对人造成最小侵害的措施。换句话说，已经没有任何其他的能给相对人造成更小侵害的措施来取代该项措施了。比例原则中的必要性要求行政权力在行使时，必须选择对相对人侵害最小的措施来达到目的，如果存在多项措施可以选择，行政自由裁量权的行使必须受到必要性要求的约束，否则会违背必要性要求而违反比例原则。可见，比例原则中的必要性是从“法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。本法第五条规定，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。第十六条第2款规定，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

总之，比例原则要求“行政目的”和“行政手段”之间必须相对称。即使只有一种达到目的的手段，但这种手段对相对人的危害要大于所达之目的时，也不得采取，否则违背比例性要求。行政强制是为了达到义务的履行或消除社会危险和社会危害之目的而采取的一种手段，而且这是一种对相对人权益侵害最大的行政手段，理应受到比例原则的严格限制。尤其在即时强制中，行政机关是在不进行任何预告的情况下，突然对相对人采取强制措施，而且为了使行政机关能及时有效地消除社会危险和社会危害，有关即时强制的法律规定往往是比较含糊和不确定的，以给行政机关更多的裁量选择权。在这种法律约束比较宽松的情况下出于保护基本人权的需要，强调比例原则就更显必要。比如说我们庭审理的陈锋不服上海劳教委劳动教养一案，陈锋系景德镇籍的上海一二手房信息部的小老板，因为生意上的纠葛，和隔壁另一信息部的老板发生了肢体摩擦，结果被上海劳教委决定劳动教养一年三个月，我们觉得仅仅因一次打架而如此，显然和比例原则相违背，最后我们撤销了这一劳动教养决定，当然，我们撤销的理由不是违背比例原则，而是另找了一个理由，在行政诉讼中，比例原则属于合理行政范畴，按照行政诉讼法的规定，法院仅对具体行政行为进行合法性审查，但是随后的司法解释突破了这一规定，对自由裁量范围的行政行为，法院也依法进行司法审查，实质上赋予了法院对具体行政行为的合理审查权限。

（二）行政强制最小损失原则

行政强制最小损失原则可以视为比例原则的另一种表现形式。它包含以下几方面内容：（1）行政强制的采取必须出于维护公共利益和公共秩序的需要，如果相对人的行为只涉及自己而不涉及公共利益和公共秩序，就不得对之采取行政强制。另外，如果行政机关采取的行政强制威胁到相对人生存的，也不得行使，行政强制同样也要遵循生存保障原则。本法第四十三条、第三十九条的规定就体现了此原则。（2）在相对人的行为危害到公共利益和公共秩序而不得不对之采取行政强制时，必须做到行政强制对相对人权益的侵害要明显小于所要维护的公共利益和公共秩序。如果所采取的行政强制对相对人权益的侵害要大于或等于所要维护的公共利益和公共秩序，就不得采取。因为，公民个人权益只有在明显小于公共利益和公共秩序的情况下，才能做出必要的牺牲，如果公民个人权益和公共利益或公共秩序相当或稍微小于公共利益或公共秩序，那么这种牺牲就是没必要的。（3）即使为了维护公共利益和公共秩序而有必要牺牲相对人个人权益的情况下，也要选择对相对人权益侵害最小的强制手段。如果行政机关不做这种选择，或选择不合理就违背了必要性的要求。

行政强制最小损失原则在国外的行政强制立法中已有一定的体现。如《联邦德国行政强制执行法》（1953年制定）第9条规定：“一、强制执行方法有：1、代履行；2、执行罚；3、直接强制。二、强制执行方法必须与其目的相适应，并且尽可能减少对当事人和公众的损害。”《西班牙行政程序法》（1992年制定）第96条规定：“（强制执行的手段）一、公共行政机关进行行政强制执行必须遵守比例原则，其手段有：1、对财产的强制；2、附加执行；3、强制性罚款；4、对人的强制。二、如有多种可以接受的执行手段，则应选择其中对个人自由限制较少的一种……”《奥地利行政强制执行法通则》（1925年通过）第6条规定：“（1）执行官署行使强制权力，应注意以最轻微方法达到强制执行目的之原则。（2）金钱给付之强制，以不影响受执行人最低限度之生活，及不妨害法定赡养义务之履行者为限。”《葡萄牙行政程序法》（1996年制定）第151条规定：“……二、在执行行政行为时，应尽可能采用能确保完全实现行政行为的目标，以及对私人的权利与利益造成较少损失的方法”等等。

 

四、教育与强制相结合原则

 

我国传统文化历来有“德主刑辅”、“先德后刑”的观念。这种法律思想强调以道德教化作用为主,以法律强制为辅,主张“礼治”、“德治”，并将法律的强制力和威慑作用放在辅助的位置。儒家认为,教化乃是政治的根本，法律的强制力只有与教育相结合才能发挥其最大的效用。

法律作为行为规范，是通过为人们设定义务的方式，来规范和指导人们的行为。法律区别于道德等其他行为规范的一个重要的属性，就在于法律是以惩罚性后果作为实施后盾的。但是，处罚和强制只是法律的自然属性，并非目的。根据法律设定的义务的不同，可以将法律规范分为命令性规范和禁止性规范两种，命令性规范就是要求人们为一定行为；禁止性规范就是要求人们不得为一定行为。对违反法律要求的行为人施以处罚和强制，其目的在于使违法行为人认识到自己的错误，并按照法律规范的要求调整自己的行为，自觉履行法律命令其实施一定行为的义务，或者遵守法律的禁令，不再实施法律禁止实施的行为。

法律是让人们遵守，而不是让人们违反的，因此惩罚和强制不是目的，教育和引导守法才是目的。教育、告诫民众遵守法律应该是行政执法的第一目的。行政强制法的规范对象是行政强制，强调劝导、教育不仅符合立法规律，也是必要的。一是因为行政强制对相对人的人身权、财产权会造成较大不利影响，二是因为我国公民文化素质和法律素质有待提高，公民中还有不少文盲、半文盲。对法治意识淡薄的公民不经教育，动辄实施行政强制，可谓 “不教而诛谓之虐”。

教育与强制相结合原则，主要包含以下几层含义：

（1）行政机关在实施行政强制前，首先应当对违法者进行教育，通过教育使违法者认识到违法所带来的危害，然后再根据教育的情况，决定是否采取行政强制。如果不加区别、不分轻重地一律采取行政强制措施，就不可能达到让违法者心服口服、遵守法律的目的，反而引发违法者及其他民众的逆反心理或抵触情绪。每个公民都可能在有意或无意间违法，如果不予警示、不予教育、一旦违法就加以惩处和强制，必然会形成人民与政府执法部门之间的对立情绪，而这种对立情绪，无疑不利于和谐社会的形成。行政机关只有尊重并爱护人民，人民才可能敬重和爱戴行政机关。以教育为主要目的、以强制为辅助手段的行政执法理念正是构建社会主义和谐社会的题中应有之义。

（2）教育必须以强制为后盾，只有教育而没有强制，这样的教育结果是很难长久的。教育与强制之间的辩证关系，荀子在《富国篇》中就作过精辟的论述，他指出“不教而诛，则刑繁而邪不胜；教而不诛，则奸民不惩”。在必要时采取适当的强制手段既是为了教育本人，也是为了教育他人。实践证明，对大多数违法者来说，强制的本身就是最好的教育，能得到单纯的教育所达不到的效果。许多人的严重违法甚至犯罪都是从轻微违法开始，从不知法、不懂法发展到违法犯罪，有一个从量的积累到质的蜕变的过程。如果最初的反复教育不足以使其改正，就只有用相应的处罚，让其得到警示教育。不少违法行为人都是受到处罚后，认识到了自己行为的危害性，及时接受了教训，就会增强了遵守法律的自觉性。

（3）实施行政强制时也仍然要将教育贯彻始终。经过教育能够不采取强制手段的，可以中止行政强制。要减少行政强制中执法人员与当事人发生矛盾和冲突的可能性，不断地改进执法方式，让每一次行政强制都成为主动与群众沟通、宣传教育群众、做群众工作的一次机会，使每一次执法都能得到大多数群众的理解和支持。

（4）应当慎用强制权。从法经济学角度来看，行政管理相对人在教育后主动消除危险、排除妨碍、主动履行行政机关的内容、也有利于节约社会管理成本。行政强制是—种负担性行政行为，实施的对象是公民、法人和其他组织的人身、财产等权利，实施的结果是对人身、财产等权利的限制和剥夺，因此不仅不能滥用、违法实施行政强制，还应当从构建和谐社会的高度，强调少用、慎用、善用、用好行政强制，绝不能形成无强制不行政、无强制不会管理的思维定势。管理者应当认识到，行政强制的真正威慑力不在于其强制性、暴力性，而在于其不可避免性。

总之，尽管行政强制是不可或缺的，但是，现代权利保障理论绝不允许随意启动行政强制权，而是千方百计地设置事前和事中程序规制，强调通过教育相对人，通过自觉履行等和缓方式来实现行政强制目的。以确保行政强制最大限度地与公共利益的实现相一致。必须强调的是，在日常的行政管理中应当尽可能地避免行政强制权的直接发动；在全面而切实地履行了法定的事前、事中程序，周详细致地做好了公开、告知、告诫、说服教育等工作，法定的义务尚得不到履行，法定的目标尚无法达到的情况下，才可以在认真核实行政强制的合法性和正当性的基础上将行政强制权付诸实施。实施行政强制，必须确保其有利于实现公共利益，有助于合法、有效而适宜地实现行政目的。

教育与强制相结合原则体现在本法很多具体规定中。如违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。经催告，当事人履行行政决定的，不再实施强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。

强制拆除扩大的损失。贵州强拆扩大案

 

五、不得谋取私利原则

中华人民共和国的一切权力属于人民。但人民作为一个个个体的集合，无法直接行使对社会生活进行管理的权力，只能通过组建相应的国家机构，并通过选举、委任等方式，选拔一部分成员参加到国家机构中实际进行社会管理。因此，不论是立法机关、行政机关还是司法机关，它们的权力并不是与生俱来的，而是来源于人民的授权委托，立法者、政府官员和法官只是接受人民委托后行使相应的权力，其自身并没有任何特权。任何权力的行使都应当是、而且只能是服务于人民，并以人民和国家的名义进行。任何公务人员除了为了人民的利益之外，不能也不应当为了自己的私利来执行法律；任何权力的行使都只能是为了整个社会的公共利益，而不能是基于小团体利益或者个人利益。

行政强制权也是如此，人民授予行政机关和人民法院行政强制权的目的，是为了维护公共利益和社会秩序，保障正常的生产生活秩序。行政强制权的行使应当也只能是基于公共利益的需要。因而，行政机关及其工作人员在行使行政强制权的过程中，不能掺杂部门利益或者个人利益，实施行政强制不能与部门利益、个人利益挂钩，行政强制权与执法机关和执法人员之间不能有正当的联结。否则，行政执法人员就可能徇私枉法，滥用权力，把行政强制权作为小团体或者个人“寻租”的工具。在行政执法过程中，行政权只有处于超脱的地位，才能公正执法，履行法律赋予的职责，一旦有了利益驱动，必然影响依法行政。实践中，有的行政机关利用行政强制权为单位或者个人谋取利益，把权力作为本单位谋取私利的工具，以权谋私，甚至贪赃枉法。这些行为都是与法律规定行政强制权的目的和宗旨相违背的。

执法机关不但不能利用行政强制权直接谋取私利，在执法活动中，还应当主动提高道德标准，在执法机关内部建立起严格的利益冲突和回避制度。对于那些可能产生不正当利益，影响人民群众对职务廉洁性和执法公正性的怀疑的行政执法活动，要提高透明度，扩大人民群众的参与，用实际行动赢取人民群众的信任。为了保证行政强制权来源于人民并服务于人民，除了通过教育引导行政执法人员外，更重要的是对行政强制权的正确行使建立起完善的分工制约和监督控制体系。一是通过内部机制，即由行使行政强制权的上级机关或者有关部门予以监控，体现在“由上级行政机关或者有关部门责令改正”；二是通过外部机制，即由行政相对人或其他利害关系人进行监督，体现在“给当事人造成损失的，依法给予赔偿。”通过内外监控，以降低行政强制权的副作用，确保行政机关和行政机关工作人员不得借行政强制权谋取私利。

为了更好地解决这些问题，本法对可能被执法人员滥用的行政强制环节作了十分严密的规定。比如（1）不得使用被查封、扣押的财产。本法第二十六条第一款规定，对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。这就明确了行政机关保管不当或者违法使用的法律责任。（2）不得收取保管费。本法第二十六条第三款规定，因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。（3）收支两条线。本法第四十九条规定，划拨存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。（4）合理确定代履行费用。本法第五十一条规定，代履行费用预算应当在实施代履行前告知当事人。代履行费用应当按照成本合理确定。（5）利用行政强制权谋取私利的依法追究责任。

同时，为了对用行政强制权谋取私利的行为进行惩诫，必须建立责任追究体系。行政机关将查封、扣押的财物或者划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项，截留、私分或者变相私分的，由财政部门或者有关部门予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。行政机关工作人员利用职务上的便利，将查封、扣押的场所、设施或者财物据为己有的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，依法给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

 

六、全面救济原则

 “有权利必有救济，无救济即无权利”。权利与救济唇齿相依，一切权利都需要有实际有效的救济途径，权利无救济即非权利，最多只能是纸面上的权利，难以在现实生活中得到真正保障。同时，权力必须受到监督，不受监督的权力必然导致权力的恣意、傲慢和腐败，必然会侵害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，当事人在权利受到侵害时依法采取的法律救济手段，同时也是当事人对行政强制权的监督。行政强制作为一种侵益的行政行为，由于其强制性色彩极强且证明标准相对较低，如不进行充分的监督救济，则极易错误限制和剥夺公民、法人和其他组织人身权、财产权。因此无论从权利保护角度，还是从权力监督角度，都应当充分保障当事人申请救济的权利，依法保障相对人对行政强制的知情权、参与权、表达权和监督救济权。

本法十分重视行政强制的监督和救济的渠道，并不断完善相对人对行政强制的监督和救济。草案第一稿第九条就曾规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；对行政机关实施行政强制造成损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织对人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围，给当事人造成损害的，有权依法要求赔偿。草案第三稿即进一步增加了在行政强制实施过程中的程序性权利，如有权陈述、申辩。这就将对行政强制的监督救济从实施行政强制后提前到实施行政强制的过程中，甚至是实施行政强制之前。本法从事前、事中、事后对行政强制权的行使形成了全方位的监督和救济。这实际是米兰达规则的延伸，米兰达规则的内容“宪法要求我告知你以下权利：

    1.你有权保持沉默，你对任何一个警察所说的一切都将可能被作为法庭对你不利的证据。

    2.你有权利在接受警察询问之前委托律师，他（她）可以陪伴你受讯问的全过程。

    3.如果你付不起律师费，只要你愿意，在所有询问之前将免费为你提供一名律师。

　　4.如果你不愿意回答问题，你在任何时间都可以终止谈话。

　　5.如果你希望跟你对律师谈话，你可以在任何时间停止回答问题，并且你可以让律师一直伴随你询问的全过程。”

在行政强制中，公民法人和其他组织拥有以下权利：

（一）陈述权、申辩权

陈述权、申辩权是一项基本程序权利，是正当程序对实施行政强制的基本要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》已明确将程序正当作为依法行政的基本要求，所有对当事人不利决定在作出前，都应当听取当事人的意见，听取当事人的陈述和申辩。这样做有利于执法人员全面掌握情况，防止偏听偏信，保证行政决定的客观、公正，同时尊重当事人主体地位，保障当事人的行政程序的参与权，有利于通过双方的沟通交流，也有助于赢取当事人的支持和配合。现代法治先进国家的“善治”理论与实践已经证明，在当事人充分参与下形成的行政决定，因为已经吸收了相对人合理诉求，因而特别容易得到相对人理解和自觉履行，而更少需要采取强制执行手段来保证执行。

（二）受催告权

     催告是指义务人在行政决定所确定的履行义务期限届满后仍不自动履行义务时，行政机关书面通知义务人应立即履行义务，并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。本法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。进行代履行前要进行催告，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。而且必须在代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

（三）申请行政复议、提起行政诉讼的权利

现代法治社会对权利最有力的救济机制莫过于诉讼，司法乃是权利保障的最后一道防线，如果一项权利不具备向司法寻求救济的可得性，那么其品质就不那么令人向往，甚至会变得徒有其表。因此，不能通过诉讼或者复议这一准司法机制来进行救济的权利，就是一项十分可疑的权利。司法救济是一种最根本、最重要的维护利益不受侵害的解决途径，是保障现代国家长治久安的基本手段。因此，在法治社会中，诉讼被公认为是保护法益的一种普遍和有效的方式。诉权是公民寻求国家救济的一种权利。公民有获得司法救济的权利是现代民主法治国家的一项基本特征，完整的诉权应包括公民对所有的不法侵犯都有向司法机关起诉的权利。这也正是行政诉讼被称为民主宪政“试金石”的原因所在。

相对人对行政强制决定不服的，或者不作为的，有权依法申请行政复议和提起行政诉讼。除此之外，相对人对行政机关的强制执行行为不服的，也可以申请行政复议和提起行政诉讼。与基础行政决定相比，行政机关的行政强制执行行为，是基于不同的事实、有着不同的法律依据，所依据的程序也不同。这种行为属于行政复议法和行政诉讼法所指称的“具体行政行为”，且也可能侵犯相对人的合法权益，必须将其纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。相对人除了对行政机关作出的强制执行决定不服可以申请复议和提起诉讼，对于行政机关依据本法第四章所采取的行政强制执行行为也可以申请复议和提起诉讼。只要行政机关的强制执行行为违反了第四章的相关规定，行政复议机关或者人民法院就不应予以支持。有人甚至主张，对于行政机关在强制执行前依据本法第三十五条实施的催告行为也可提起诉讼。我们认为，如果催告书与基础的行政决定相比扩大了相对人的义务内容，或者存在新设定了相对人权利义务的情形，可以将其视为具体行政行为，行政复议机关或者人民法院可以予以受理。

（四）要求行政赔偿的权利

对违法行为的救济，除了要求撤销、变更或者确认违法行为外，还可要求违法行为所造成的损害给予国家赔偿。我国国家赔偿法第三条和第四条明确将违法采取限制公民人身自由的行政强制措施和违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施纳入赔偿范围。虽然国家赔偿法没有对行政机关强制执行作出明确规定，但按照前述理由，行政机关强制执行属于具体行政行为，可以归入国家赔偿法第三条和第四条中“其他违法行为”，因此也应当纳入国家赔偿范围。本法第二十六条规定，对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。第二十八条规定，解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。第四十一条在规定，行政机关在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。第六十八条规定，行政机关和人民法院违法实施行政强制措施和行政强制执行行为，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（五）因人民法院强制执行违法申请司法赔偿的权利

国家赔偿制度建立的目的，即在于使人民的利益不受侵害，受害人的损害得到救济。行政强制权作为国家权力的一种，公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害时，有权取得赔偿。如果人民法院在行政强制执行中给相对人造成缺失的，也应当予以赔偿。应当特别提出的是，如果据以执行的法律文书确有错误，且这些法律文书非审判机关作出，导致被执行人受到损害，不应由人民法院承担赔偿责任，而应当由作出该法律文书的机关依法承担相应责任。在行政强制执行过程中，对于行政机关申请人民法院强制执行的非诉行政案件，如果据以执行的行政决定违法，法院严格按照该行政决定所确定的范围进行了执行，因而造成被执行人的损害，法院不承担赔偿责任，而应由行政机关作为赔偿义务机关承担相应责任。但如果人民法院在行政强制执行过程中存在“执行错误”情形的，仍然应当承担赔偿责任。比如人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围的行为的，即应当视为“执行错误”。具体而言包括以下内容：被执行主体认定错误、强制执行范围超出了行政决定所确定的范围、违背最小侵害原则采取了不适当的强制执行手段、强制执行后对财物保管不当扩大的损失、强制执行手段附带损失等。

二、行政强制的程序

长期以来，我们国家受前苏联模式的影响严重，存在着重实体轻程序的现象，我们在审理案件中也经常发现这样的问题，可以说百分之八十行政机关败诉的原因是因为程序方面的瑕疵，比如我们审理的一个案件，当事人状告省建设厅，结果，省建设厅败诉了，究其原因，就是因为省建设厅未将利害关系人列为行政复议第三人，对于实体与程序的关系，我们是这样认为的。

程序和实体两者在法律的进程中是相辅相成、互为促进的，而且在一定程度上，程序比实体重要，因为程序所代表的程序价值是法律更加重视的价值。理由如下：

首先，我们之所以重视法律中的程序，是因为程序的公正是法律公正的必要条件，它是维护社会正义的最后一道屏障，是体现社会正义的窗口。程序的存在，使得每个人都必须按程序办事，人的恣意得到了控制，社会秩序得到了维护，这也是法律程序的基础价值。

其次，公正法律程序能达到一定程序的形式合理性或形式正义。实质正义本身是一个很难界定的抽象范畴，由于社会价值观念的不断变迁，法律实施过程中存在的偶像性、巧合性和特殊性的事实和情况，使得真正的实体正义很难如期实现。而只要法律行为的程序具有正当性、合理性，行为的结果就应视为正当和合理，也就造就了一种为大众许可的形式正义。同时，公正法律程序保障了所有参加诉讼的人的权利，限制了国家权力的滥用，使得通过程序所得出的结果更加合理，更能被当事人接受。

再次，公正法律程序有助于提高效率和保障社会秩序。没有时间限度的正义保护是不必要的也是不可能的。法律所保护的永远只能是特定时间内的实体权利;法律也没有永远的责任，超过了一定的时间限度，责任也将消逝。如果为了保证个别正义的实现而不顾及为此付出的代价——整个社会的稳定、秩序和安全，其实是对法的真正价值追求的背离。

最后，公正法律程序的完善是依法治国的必然要求。法治的核心问题就是程序问题，程序可以为所有社会问题的解决提供正常、合理、有效率的渠道和途径，在现代法治国家中，一个程序制度化的体现已然形成，一个有组织、有秩序的法治社会，必定是一个具有各方面程序制定的社会或者是一个有足够程序和制度以处理人们内部以及外部关系的社会。程序体系的严密化可以促进法的发展，而随着程序化法律操作过程的展开，依法治国也更容易实现。

程序的存在，是注重过程价值，而不是结果价值，而这正是法能够最终维护社会正义、安定、秩序的原因，所以程序法的重要性要大于实体法的重要性。因此，我们在行政执法中一定要重视程序的作用。

（一）行政强制措施的实施程序

1.行政强制措施的实施主体：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，应当对行政强制的执法主体进一步加以规范。法律规定：“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”

2.相对集中行政强制权：行政处罚法为解决对一些事项多头执法的问题,规定了相对集中行政处罚权制度,相关行政处罚权集中到一个行政机关后,与行政处罚有关的行政强制措施也应当由相应的行政机关实施,否则,相对集中的行政处罚权就难以落实。为此,行政强制法规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”

    3.实施行政强制措施的一般程序：实践中发生的行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，主要原因是程序不规范。法律在规定行政机关必要的行政强制措施的同时，从程序上加强对公民、企业合法权益的保护。

    （一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；

    （二）由两名以上行政执法人员实施；

    （三）出示执法身份证件；

    （四）通知当事人到场；

    （五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；

    （六）听取当事人的陈述和申辩；

    （七）制作现场笔录；

    （八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；

    （九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；

    （十）法律、法规规定的其他程序。

    1）当场实施行政强制措施的程序，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

    2）限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

（二）查封、扣押、冻结的程序

1.查封、扣押的程序

查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行一般程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

2.冻结的程序

冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织；其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当；已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。

   

（三）行政机关强制执行程序

1.一般执行程序

行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

2.执行协议

在执行中行政机关与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。为此，法律规定：实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。

    3.对违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除

应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

4.金钱给付义务的执行

行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。超过三十日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。

    没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封、扣押措施的行政机关，可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

    划拨存款、汇款应当由法律规定的行政机关决定，并书面通知金融机构。金融机构接到行政机关依法作出划拨存款、汇款的决定后，应当立即划拨。法律规定以外的行政机关或者组织要求划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

5.代履行

行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。代履行前送达决定书，代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。代履行不得采用暴力、胁迫以及其他非法方式。

需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。

三、法院对强制执行的几个条文的解读

 

说到法院强制执行，大家想到的最多的一个词恐怕是执行难，那么执行难在世界其他国家是否存在呢?答案是否定的，举一个简单的案例，大家就可以得到答案。在上纪五六十年代，美国的种族歧视非常严重，百人和黑人不能在一个学校上学，甚至坐公交车的时候，黑人都只能坐在后排，如果车上有白人，黑人必须给白人让座，一天晚上，一个女裁缝下班坐公家车回家，因为不给车上的白人让座，被拘留，后来在美国掀起了一股抵制公交车的运动，领导人就是马丁路德金。号召所有的黑人拒绝坐公交车，开始了非暴力不合作的运动吗，有一个叫布朗的人想法院起诉，要求让他的孩子到白人学校上学，经过多次审判被拒绝之后，上诉到了联邦最高法院，联邦最高法院的大法官沃伦通过了著名的布朗法案，支持白人和黑人同校就读，可是判决下来以后买很多学校拒不执行，黑人学生还没有走进学校就被轰了出了。艾森豪威尔总统下令101空降师1000士兵护送七名黑人上学。法院的判决最终得到了执行）也正是因为有国家强制力的强大支持，在美国，没有人敢于公然不执行法院的判决。

在我国，形成执行难的原因有很多，这里就不展开说明，但是不管如何，法院强制执行应该得到社会的监督，行政强制法关于法院强制执行的条款，是处理行政机关与法院关系的法律依据。

第五十三条　当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

 

[释义]

本条是关于申请法院强制执行的规定。

一、我国行政强制执行制度的模式

本法实施前，行政法学界通常认为，我国现行行政强制执行权分配模式，已经由长期实践制度化，并通过《行政诉讼法》、《行政处罚法》的相关规定加以明确。大致可归纳为：以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外。[1]而这种简单的概括，或许是学者根据赋予行政机关强制执行权的法律、法规在法律、法规总数中的比例而得出的结论，但如此简单的概括则极易让人产生误解，认为行政决定大部分是由法院强制执行的。但事实上，“行政强制机关自己实施的强制执行，数量占行政执行的主要部分。” [2]因此，究竟是行政机关自力执行是例外，还是申请法院执行是例外，就是一个需要特别加以详细调研的问题。当然，不论何者为“原则”、何者为“例外”，有一个基本事实就是，本法实施之前。我国是典型的行政机关自行执行和人民法院司法执行的双轨制。也就是在法律、法规赋予行政机关自行强制执行权的情况下，具体行政行为可以由行政机关自行强制执行；在法律、法规没有赋予行政机关自行强制执行权的情况下，具体行政行为的强制执行只能由行政机关申请法院实施。

具体言之，行政决定生效后，相对人在指定期限内不主动履行的，国家强制力必须保证行政决定的内容得以实现。而从行政强制执行的主体来划分，实际上存在两种模式，即：一是行政机关自行强制执行；二是以法院为主体的强制执行。

而在法院对具体行政行为的强制执行中，又存在以下两种不同类型：

（1）非诉讼行政执行，也称非诉行政执行。即行政机关作出具体行政行为以后，相对人在法定期限内既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为确定的义务，行政机关可以申请法院强制执行。这里作为执行依据的具体行政行为是未经过诉讼审查的具体行政行为。法院经行政机关申请，对未经诉讼审查的具体行政行为的强制执行，就是非诉讼行政执行。有学者对我国涉及行政强制执行的法律法规进行了统计，其中非诉行政执行占大约70%，集中在农林牧渔、卫生、土地、环保、城建、交通、邮政和资源能源管理等领域；行政机关自行执行的约占23%，集中在公安、税收等领域；行政机关和法院选择执行的约占到3%，集中在海关管理领域；只有处罚规定而未明确由谁执行的约占到4%。[3]

（2）诉讼后强制执行。即行政相对人对具体行政行为不服提起诉讼以后，经法院的诉讼审查，认为被诉具体行政行为合法，判决维持被诉具体行政行为。如果行政相对人仍然不履行法院判决维持的具体行政行为，那么，被告行政机关可以申请法院强制执行。这时的执行依据实际上是法院的判决和被判决维持的具体行政行为，故称为诉讼后强制执行。

当然，如果按行政强制执行的时间来划分，还存在着起诉、复议前的强制执行、法院诉讼过程中的先予执行、裁判作出后对行政决定的执行等。而这些行政强制执行的主体既可能是行政机关，也可能是法院。因此，有学者曾根据实施强制执行的主体、被强制执行的内容以及强制执行行为所处的程序为标准，将整个行政强制执行作了八种分类，分别为行政事先执行、行政复议期间的执行、对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时的执行、对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行、由行政机关选择的执行、行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行、司法裁判前的先行司法执行、对生效司法裁判的执行。[4]

二、行政机关申请人民法院强制执行必须具备以下条件：

1、申请的行政机关自身没有强制执行权

根据行政强制执行权法定原则，行政机关的行政强制执行权只能由法律规定，具体言之，只能由本法或者全国人大及其常委会制定的其他法律来规定。本法实施前已经设定了行政强制执行的行政法规，在本法实施后必须加以修正；如不修正的，自2012年1月1日起有关行政强制执行的条款自动失去法律效力。

同时也应当注意，一旦法律授予了行政机关强制执行权，该行政机关就不能主动放弃强制执行权，转而申请人民法院强制执行。在立法过程中，有的意见建议应明确行政机关有直接强制执行权的，行政机关可以自己执行，也可以申请人民法院执行。经过研究，本法没有采纳上述意见。理由是：本法不宜双重授权；法律赋予某些行政机关以直接强制执行权的主要目的是提高行政效率，迅速实现行政决定的目的。如果赋予行政机关直接强制执行权，又允许其申请法院执行，行政机关可能怠于行使自己的权力。这样会降低行政效率，达不到授权的目的。

    当然，如果特别法规定了行政机关既可以自己强制执行，也可以申请人民法院强制执行，则应依照特别法的规定执行。例如，税收征收管理法第八十八条第三款规定：“当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取第本法四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。”对于这样的特别法规定，如果行政机关自己由于各种原因不便行使强制执行权，转而申请人民法院强制执行，人民法院应当予以受理。

2、行政决定的相对人在法定期限内没有申请复议或者提起诉讼。

行政机关的具体行政行为需由人民法院运用法律手段实施强制执行的，应严格遵守《行政诉讼法》第六十六条和《若干问题解释》第八十六条、第九十三条、第九十四条的规定，必须在行政复议和行政诉讼期限届满后，人民法院方可受理、审查并执行，在行政复议和行政诉讼期限未满时，人民法院不得强制执行，在行政复议或者行政诉讼过程中人民法院更不能强制执行。

根据传统行政行为效力理论，行政决定一经作出，即具有公定力、确定力和执行力。但这种执行力是受到限制的，一般并不是以直接强制执行为后盾。即行政相对人可以自动履行，有强制执行权的行政机关可以自行强制执行；但是在法定的申请复议和提起诉讼的期限届满前，不能通过司法强制的方式予以执行。全面理解此条规定，必须结合《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律的规定。同时必须正确认识在复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行原则与在复议和诉讼的法定期限内法院不进行司法强制执行原则的关系。

3、义务人没有履行行政决定。首先，这里的没有履行指没有完全履行，即既包括了全部没有履行，也包括只履行了行政决定的部分义务。实践中，义务人可能完全拒绝履行行政决定所确定的义务，还有可能是只自动履行了一部分行政决定，仍然有义务没有履行，这两种情况均属于没有履行。对于后者，行政机关在申请强制执行时，只要申请人民法院强制其履行未履行部分的法定义务即可。其次，在行政决定指定的期限内没有履行。通常行政机关在行政决定中要求相对人履行义务应当给予相对人一定的合理期限。法律规范明确有期限规定的，按法律规范的规定；法律规范没有明确规定履行期限的，行政机关必须确定一个合理的期限，让相对人自动履行。第三，相对人主动履行义务的期限可能会超出行政复议或者行政诉讼的期限。比如环境保护部门在作出限期整改和拆除污染物装置时，可能确定给污染企业一年的整改时间。而该决定依法送达3个月后，污染企业既未申请复议也未提起诉讼，该整改决定已经具备了强制执行力。但由于仍然在企业的自动整改期限内，此时也不能认为污染企业没有履行行政决定，更不能申请人民法院强制执行。第四、这里的行政决定应当做扩大理解，既包括行政决定本身，也包括行政机关因义务人不履行行政决定而另行作出的执行罚，包括行政机关采取的加处罚款或滞纳金。本法第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。行政处罚法第五十一条以普遍授权的形式规定，当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。对于这些加处罚款或者滞纳金，只要单行法律没有授权行政机关强制执行，行政机关在申请执行生效的行政决定的同时，可以一并或者单独申请执行加处罚款或者滞纳金。

4、申请人民法院强制执行的期限只有三个月。

（1）本条规定的三个月期限性质属于除斥期间。

本条规定明确了行政机关只能自期限届满之日起的三个月内提出强制执行的申请，在此期限之外的人民法院不予受理。《若干问题解释》第八十八条曾规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由之外，人民法院不予受理。”这一规定实际上赋予了行政机关更长的申请期限，同时也对行政机关有正当理由逾期申请的，给出了一个合理的延长期限的规定。这实际上有利于保证行政决定的强制执行。但在行政强制法制定过程中，有代表认为，与民事权利主体申请人民法院强制执行不同，行政决定是代表国家作出的，具有公权力性质。行政决定作出后，当事人不主动履行且行政机关也无强制执行权的，该行政机关应当尽快申请法院强制执行，这既有助于提高行政管理的效率，尽快稳定行政法律关系，也是行政机关履行自身职责的一个重要标志。因此，为了给行政机关增加压力，提高其行政管理效率和水平，督促其尽快履行申请法院强制执行的职责，防止久拖不决，甚至是故意拖延申请强制执行，本法所规定的三个月即为除斥期间，没有中止、中断或者延长的说法。即从起算点算起，行政机关必须在3个月内提出申请，逾期提出申请的，人民法院均应不予受理[5]。

（2）三个月期限起算点的确定。

由于行政强制法缩短了行政机关申请强制执行的期限，且将三个月期限确定为除斥期间。那么如何确定此3个月申请期限的起算点就十分重要。

首先，我国民法通则规定的期间计算方法是以历法为计算方法，即以日、月、年计算期间的，开始的当天不计算，而是从下一天开始计算。因此，行政机关申请人民法院强制执行的三个月的起算日应从当事人申请行政救济的期间届满之日的次日起起算3个月。

其次，3个月的期限届满之日的接收申请材料的最后期限为人民法院正常工作日的下班时间为止。行政机关以邮寄方式申请的，必须在届满之日邮局的正常收件时间前投邮，并以邮戳所显示的日期为准。当然，如期限届满的最后一日为法定节假日，则自动顺延至正常的工作日开始。

第三，通常行政机关在行政决定中都会给予当事人自动履行或者限期履行的期限。这个期限一般都小于申请复议和提起行政诉讼的期限。也就是说申请复议期限和提起行政诉讼的期限届满之前，行政决定所要求的相对人自动履行的期限也早已届满。比如，行政处罚决定要求相对人在10日交纳完毕罚款，自动履行期限即为行政处罚决定有效送达之日起的次日起计算10日，但同时，自行政处罚决定有效送达之日起的次日也已经开始计算申请行政复议和提起行政诉讼的期限。根据我国行政复议法和行政诉讼法的规定，申请复议和提起诉讼的期限分别是：公民、法人或者其他组织申请行政复议的法定期限是六十日，自知道该具体行政行为之日起六十日内提出；公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。

（3）行政机关在三个月内提出申请，但因材料不全，人民法院不予受理的，行政机关在补齐材料后，仍然可以在三个月期限内重新申请执行。当然，人民法院认为材料不全的，也可以责令补齐相关文件，补充相关文件的期限在3个月之外的，一般仍应视为在3个月内提出申请。

（4）在法定的申请复议或者提起行政诉讼期限届满后，行政机关提出强制执行申请的，人民法院一般不应主动审查当事人未申请复议或者提起行政诉讼是否存在法定理由。除非被申请执行人主动提出其未及时申请行政复议或者提起行政诉讼是有正当理由，且现在仍然希望申请复议或者提起诉讼的。否则人民法院不应当中止非诉行政强制执行案件的审查。但是人民法院在受理非诉行政强制执行申请前或者受理后，发现行政决定未全面、正确、完整交待申请复议权和提起行政诉讼的权利的，可以书面要求行政机关补充告知相对人相关权利和相应期限。并从行政决定正确告知申请复议和提起行政诉讼期限届满次日起开始计算3个月的申请强制执行期限。在此期限内，人民法院可以不受理行政机关强制执行申请，也可暂缓受理强制执行申请；已经受理的，应当中止审查程序；已经作出审查决定的，应当暂缓执行。

 

第五十四条　行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

 

[释义]

本条是关于申请人民强制执行前催告程序和管辖法院的规定。

不论是行政强制执行还是法院的强制执行，都是以暴力等强制手段为后盾，对不履行行政义务的相对人施以强制手段，最终实现行政管理的目的。一般而言，对于行政决定所设定的相对人的公法上的义务，金钱给付、作为或者不作为，相对人都能自动履行，但如果相对人不能自觉履行，则必须要通过国家力量强制其履行。强制是行政强制执行的一个重要特征。正如德国法学大师耶林所言：“不以法律强制作为后盾的法律命题是自相矛盾的，是无焰的火，不亮的光。”[6]但是，教育与强制相结合是行政强制法的基本原则。如果能在行政强制执行之前，通过教育和告诫的方式让相对人自觉主动履行，既节约行政管理成本，缓解因强制手段而带来的对抗，对相对人而言，也有利于将损失降至最低，避免因强制手段而额外增加的费用和负担。因此，草案第一稿第七条就规定“实施行政强制执行，应当事先进行督促催告。”行政强制法在多处规定了催告程序。其中与本条最接近的是第三十五条规定的行政机关强制执行时的催告。本法最终在本条将催告程序作为行政机关申请人民法院强制执行的前提条件。在申请人民法院强制执行案件前的行政机关的催告同样应当适用本法第三十五条和第三十六条的规定。

一、申请法院强制执行前的催告程序

催告程序，是指义务人在行政决定所确定的履行义务期限届满后仍不自动履行义务时，行政机关书面通知义务人应立即履行义务，并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。催告书是否仍然应当为义务人重新设定一个自动履行的期限，本法没有作出明确规定。我们认为，行政机关有权根据义务的性质及强制执行的紧迫程度，自行决定是否还需要另行确定催告履行期限。本法第三十五条和第三十六条分别规定了催告书的内容和对催告书的陈述申辩权，行政机关在申请人民法院强制执行前，应当按照上述两条规定执行。即本条中的催告也应当具备以下要求：（1）催告应以书面形式作出；(2)催告书应当载明第三十五条所规定的内容，即：当事人履行义务的期限、履行义务的方式、涉及金钱给付的，应当明确金额和给付方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权、行政机关听取陈述、申辩的时间、方式、方法和地点等；（3）当事人不履行义务的后果，我们认为此处应当明确告知义务人，在催告书送达十日后仍不履行义务的，行政机关将向有管辖权的人民法院申请强制执行；（4）可能即将采取的强制执行方式和不利后果。比如法院可能采取的强制执行方式和费用的承担。

本条与第三十五条不同，行政机关强制执行前的催告程序没有规定期限，当然这并不是说不要期限，而是意味着必须有一个合理的催告后等待自动履行的期限，而本条为了督促当事人尽快履行义务，监督行政机关履行职责，尽快落实行政决定，实际上规定了催告书送达后，义务人必须在10日内自动履行义务。这是个法律明确规定的期限，义务人10日后仍不履行的，行政机关就可以申请法院强制执行。

需要说明的是，催告书应当何时送达？催告书送达日期与相对人提起复议和诉讼的期限是何种关系？本法没有明确规定。一般认为，只要在行政决定所确定的履行期限届满后，相对人仍未履行义务的，行政机关就可以催告自动履行。也就是说，催告书送达时间与法定的复议或诉讼期限没有关系。行政机关既可以在法定的复议或起诉期限届满后申请强制执行，也可以在后两者未届满之前实施催告程序，送达催告书。这就与法定的复议和起诉期限可能存在以下两种关系：一是催告书送达时，相对人申请复议或者提起诉讼的期限仍未届满。催告书届满时，如相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限仍未届满，行政机关则应等后者期限届满后才能申请强制执行；如催告书期限届满时，相对人申请复议或者提起行政诉讼的期限也已届满，则行政机关可以立即申请强制执行。

由于行政机关在复议或者提起诉讼的期限届满后3个月内必须申请人民法院强制执行，逾期申请即使有正当理由，人民法院将不予执行，因此催告程序完全实施完毕必须在此3个月之内，也就是说催告书必须至少在3个月期限届满前的10日内向义务人送达。

二、非诉行政强制执行的管辖

执行案件管辖，是指根据法律规定，在人民法院系统内部就执行案件所作的分工和权限划分。包括上下级人民法院之间的级别管辖和同级人民法院之间的地域管辖。划分执行管辖的目的，在于就案件的执行进行适当的分工。规定案件的执行法院，使当事人可以直接向有管辖权的人民法院申请执行，避免申请执行无门和人民法院之间互相推诿或争夺管辖权，便于当事人行使申请执行权和人民法院及时正确地开展执行工作。

行政诉讼法没有单独对非诉强制执行案件的管辖作出系统规定。关于非诉强制执行案件管辖的规定主要反映在《若干问题解释》和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》中。作为非诉行政强制执行案件的管辖也可以参照诉讼管辖的一般规定。

1、关于非诉行政执行案件的级别管辖。

《若干问题解释》第八十九条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理。”由申请人所在地的基层人民法院受理执行案件管辖是确定非诉行政执行管辖的一般原则。基层人民法院是我国法院体系的基层单位，数量多，分布广，不管是当事人所在地、还是争议财产所在地、行为地一般都在基层人民法院的辖区内，由基层人民法院执行，便于法院及时审理案件，开展执行活动，采取执行措施。因此，一般的非诉行政强制执行案件原则上还是由基层人民法院执行。

本条在第四次审议时，将“由申请人所在地的基层人民法院受理”中的“基层人民法院”改为“有管辖权的人民法院”，作此修改主要是考虑非诉行政强制执行案件比较复杂，不能完全由基层人民法院作为非诉行政执行的管辖法院。从诉讼管辖中的级别管辖的一般原则考虑，某些重大、复杂、在本辖区内有重大影响的案件也可以由中级人民法院、甚至高级人民法院作为行政诉讼的一审法院。作为非诉行政执行，也可以参照诉讼管辖的这一原则，即当事人在法定期限内没有提起行政救济而被行政机关申请法院强制执行的情形，按照诉讼管辖的管辖法院如果是中级人民法院甚至高级人民法院的话，那么非诉行政执行的管辖法院也可以是中级人民法院或者高级人民法院，即行政机关可以按照级别管辖的一般原则向有管辖权的中级人民法院或高级人民法院申请强制执行，并非完全由基层人民法院作为非诉行政执行案件管辖。当然，非诉行政执行案件具体管辖法院，最高人民法院可以根据非诉行政执行案件的数量、执行难度等多种因素作出规定，并适时加以调整。

     2、非诉行政执行的地域管辖。

本条和《若干问题解释》虽然原则规定由申请人所在地的人民法院作为非诉行政执行的管辖法院，但也有以下几种例外情况：

一是本条规定的关于不动产的非诉行政执行，即执行对象是不动产的，行政机关应当向不动产所在地的人民法院申请强制执行。当然如何判定申请执行的行政决定是否涉及不动产、如何认定不动产所有地，有时会存在争议。最高人民法院在关于法释〔2001〕6号《国有资产产权管理行政案件管辖问题的解释》中就指出，当事人因国有资产产权界定行为提起行政诉讼的，应当根据不同情况确定管辖法院。产权界定行为直接针对不动产作出的，由不动产所在地人民法院管辖。产权界定行为针对包含不动产在内的整体产权作出的，由最初作出产权界定的行政机关所在地人民法院管辖；经过复议的案件，复议机关改变原产权界定行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

二是根据1998年《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的规定，对于专利处理决定和处罚决定的管辖，由被执行人住所地或财产所在地的省、自治区、直辖市有权受理专利纠纷案件的中级人民法院执行。有管辖权的中级人民法院，主要是：北京市第一中级人民法院；各省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院；经济特区中级人民法院以及设有专利管理机关的较大城市的中级人民法院。

三是根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的规定，国务院各部门、各省、自治区、直辖市人民政府和海关依照法律、法规作出的处理决定和处罚决定，由被执行人住所地或财产所在地的中级人民法院执行。

3、非诉行政强制执行的移送管辖。在实践中，行政机关申请执行其具体行政行为的案件，由于受多方面因素的影响，有些案件的情况比较复杂，基层法院执行工作可能受到干预，执行工作的难度比较大，一律由基层人民法院执行难以达到执行的目的。为提高执行效率，可以由基层人民法院或中级人民法院报请上一级人民法院执行。《若干问题解释》第八十九条第二款规定：“基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行；上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。”

 

第五十五条　行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；

（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；

（三）当事人的意见及行政机关催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；

（五）法律、行政法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

 

[释义]

本条是有关向人民法院申请强制执行应当提供哪些材料的规定。

行政机关申请人民法院强制执行时应当提供什么样的材料，在本法之前没有法律作过规定。《行政诉讼法》第六十六条只原则性规定 “公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”[7] 。《若干问题解释》第九十一条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料”。在本法立法过程中。曾经有一个兜底条款，即人民法院需要提交的其他材料，但考虑到如不加以限制，个别人民法院可能会随意扩大要求提供的材料的范围，所以最终确定为法律、行政法规规定的其他材料。

具体而言，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

一、强制执行申请书

行政机关申请人民法院强制执行必须以书面形式向人民法院提出，不能以口头方式提出。强制执行申请书的内容应当包括以下几个部分：（1）申请执行人的基本情况。包括申请执行行政机关的全称、住所地、法定代表人姓名和职务、委托代理人姓名、职务、联系方式等基本情况；（2）被执行人基本情况。被执行人为自然人的，应当包括自然人的姓名、性别、出生年月、住址和联系方式。被执行人为法人或者其他组织的，应当包括被执行人的全称、住所地、法定代表人姓名、职务和联系方式等基本情况。（3）申请执行标的的基本描述，即生效的行政决定所确定的义务人需要履行的义务。（4）申请强制执行的理由。此部分应当包括行政决定生效后送达日期等基本事实描述和相应的证据、义务人在法定的申请复议或者提起诉讼的期限内未申请复议或者提起诉讼的事实、行政机关催告义务人履行义务的情况和相应的证据、义务人对行政机关催告书送达后的情况、行政机关对义务人履行义务能力和强制执行方式的基本判断、行政机关对人民法院强制执行方式的意见或者建议。（5）有管辖权的强制执行法院的名称。（6）申请强制执行的行政机关加盖印章并由法定代表人签名或者加盖签名章、强制执行申请书的制作日期。

二、行政决定书及作出决定的事实、理由和依据

本部分应作为强制执行申请书的附件向人民法院提供。主要包括行政决定书、行政决定书的送达回证等送达资料、行政执法卷宗中有关行政决定认定的基本事实的证据、行政决定作出的有关行政程序、行政决定所依据的法律规范。因为人民法院对行政机关的行政决定将进行合法性审查，行政机关提供的材料和证据必须是能够证明行政决定合法的证据和依据。必须包括：行政机关具有作出该行政决定权限的法律依据；行政机关据以作出该行政决定的事实和所依据的证据；行政机关作出行政决定的法律规范依据。我们认为，为了避免因行政机关提供材料不齐全、不完备而延误审查或者导致人民法院裁定不准予强制执行，行政机关在申请人民法院强制执行时，应当向人民法院提供行政决定卷宗，以方便人民法院进行书面审查。原则上，人民法院只针对行政决定卷宗记载的情况进行审查；并坚持卷宗无错误的审查标准。人民法院审查中认为需要保留的材料，可以自行到行政卷宗中复制。

三、当事人的意见及行政机关催告情况

本部分内容主要要求行政机关应当提供当事人在行政决定有效送达后对该行政决定合法性、合理性等方面的书面或者口头意见，也可包括行政执法人员所了解的当事人的意见和想法；行政机关催告情况主要是指催告书的送达回证等送达情况、当事人对催告书送达后是否提出异议、主动履行情况和原因说明。

四、申请强制执行标的情况

执行程序是与审判程序并列的一种独立程序，它与审判程序既有联系又有区别，标的与标的物也不相同。通说认为，在诉讼程序中，诉讼标的是指双方当事人争讼的权利和义务；在执行程序中，执行标的是具有给付内容的法律文书所确定的给付内容，是法院强制执行行为所指向的对象，它包括财产和行为两个方面。执行标的是根据裁判确定的给付内容来判断的，大都是以金钱给付为执行标的。民事诉讼本身是为了解决当事人之间的权利、义务之争，即确认权利和义务关系。因此，权利和义务成为诉讼的标的。人民法院的执行活动，目的是要使生效的法律文书得以实现，落实生效法律文书既定的权利和义务的给付内容。因此，执行标的应是生效法律文书所确定的权利、义务的给付内容。执行标的包含以下要素：（1）权利和义务关系。（2）给付方式。即以何种方式兑现既定的权利和义务，如给付金钱、交付财物、完成行为等。（3）物种。即给付的物质种类，如现金、实物、行为等。（4）数额或要求。即物的价值、数目和具体标准。执行标的物不同于执行标的，是执行措施所指向的物。执行标的物是以物的形态体现出来的执行标的。并非所有的执行标的都能以物的形态体现出来，所以，执行标的物只是执行标的的一种表现形式，不能与执行标的等同。执行标的物不能理解为法律文书确定的特定物，由于执行标的的不同，多数生效法律文书中并未确定给付特定物；执行标的物也不能理解为法律文书确定的给付内容的对象，这种对象可以成为法院的执行标的物，也可以不是。根据现行执行法规，法院可以依照法律规定和实际需要，改变给付内容的对象。如金钱给付的执行，当被执行人不按照执行通知书履行义务时，法院可以依法查封、扣押其财物，从而，改变了法律文书确定的给付内容的对象。再如交付财产的执行，当应交付的财产作为执行标的物已不复存在时，法院有权冻结、划拨被执行人的存款或查封、扣押、变卖、拍卖被执行人的其他财物，从而改变了给付内容的对象。执行标的物的“物”字，应当从广意的角度理解。一切执行措施所指向的物都是执行标的物，即法院在执行中依照生效法律文书和法律规定所采取执行措施指向的物。

五、法律、行政法规规定的其他材料

此为兜底条款。即其他的法律和行政法规可能会另外规定行政机关申请行政强制执行需要提供的材料，同时法律和行政法规也可能对以上四项情况进行细化的规定。在司法实践中，人民法院也可能会为了审查和采取强制执行措施的需要，也会要求行政机关提供相应的材料。我们认为，为了人民法院更好地做好行政决定的合法性审查，更好地选择、适用强制执行手段，行政机关也应当配合人民法院的要求，及时提供有关行政决定合法的一切材料。

 

 

第五十六条　人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。

行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。

 

[释义]

本条是有关法院受理强制执行申请和不予受理的救济渠道的规定。

行政诉讼法和《若干问题解释》对人民法院受理行政机关强制执行申请的时限未作规定，《若干问题解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。行政强制法立法过程中，人民法院强制执行程序繁琐、过程缓慢、成效不彰，是是否需要取消司法强制执行的一个重要考量因素。行政强制法综合多种因素后，仍然确立了由人民法院受理没有强制执行权的行政机关强制执行的申请。但对人民法院的受理期限、不受理的救济渠道、审查的方式和审查期限等都作了更加细致的规定，一方面保证了人民法院对行政机关强制执行申请的有法可依，另一方面也便于社会各界监督人民法院依法行使职权。行政诉讼法及《若干问题解释》没有规定行政机关对人民法院不予受理的裁定有申请复议的权利。在以往司法实践中，行政机关经常通过申诉、信访等方式来向上级法院反映。本法则第一次规定了制度化的申请复议制度，并且规定了上一级人民法院应当作出是否受理的裁定。

一、关于受理

人民法院受理非诉行政执行申请是人民法院对强制执行申请审查的前提条件。人民法院不受理非诉执行申请意味着行政决定得不到国家强制力作为后盾，就不能通过强制的方式得以执行。

《若干问题解释》第八十六条第一款规定，“行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：（一）具体行政行为依法可以由人民法院执行；（二）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（三）申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（四）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人[8]；（五）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；（六）申请人在法定期限内提出申请；（七）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。该条第二款规定，“人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理”。以上条件也就是人民法院受理的条件。同时，本法第五十三、五十四、五十五条的部分内容也是人民法院受理行政机关强制执行申请的条件。

非诉行政强制执行的受理是一项复杂的工作，人民法院的立案庭在收到行政机关强制执行申请后，经初步形式审查，移交给人民法院的行政审判庭，然后再由行政审判庭作出是否受理的决定。所有这些工作都要在五个工作日内完成，司法实践中会存在着较大的困难。因此，我们认为，上述的5个工作日决定是否受理，应当理解为自移交行政审判庭审查后的5个工作日，即人民法院的行政审判庭在5个工作日内应当有是否受理的结论。

鉴于非诉强制执行申请并不是一种诉讼程序，且本法第五十六条、第五十七条给受理和作出执行裁定总共只设定了12个工作日的期限，人民法院无法按照诉讼程序给双方当事人依法出具并送达受理文书。因此，我们认为除了人民法院决定不予受理的申请，需要制作不予受理裁定书并依法送达给提出申请的行政机关以外，人民法院决定受理的，可以不再制作受理通知书并送达申请人，也不需要通知义务人已经受理了行政机关的非诉执行申请。当然，人民法院认为有必要的，可以参照本法第五十八条规定，听取被执行人和行政机关的意见。

二、对不予受理的救济渠道

行政机关对被申请人民法院作出的不予受理强制执行裁定不服的，可以在收到裁定书之日的次日起十五日内，向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当及时受理行政机关的复议申请，并应当在收到复议申请之日起的十五日内作出是否受理的裁定。如果上一级人民法院经过复议，仍然作出不予受理裁定，支持了下一级法院的裁定。则此裁定为终局裁定。行政机关不能再申请复议或者提出异议。如属申请材料不齐全等原因造成的形式上不符合受理条件，行政机关应当及时补正或者完善，以符合人民法院的受理条件。人民法院也应当在受理与否的审查中，及时与行政机关沟通联系，允许行政机关通过补正或者完善方式来满足受理条件或者重新提出申请。如果是人民法院没有管辖权而被裁定不予受理的，行政机关可向有管辖权的人民法院及时提出申请。

上一级人民法院在认为下一级人民法院不予受理违法的，可以在十五日内作出受理的裁定。然后既可以交由原下一级法院继续审查，也可自行受理后作出是否准予强制执行的裁定，还可指定辖区内其他法院进一步审查。

第五十七条　人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

 

[释义]

本条是关于人民法院对执行申请进行书面审查的规定。

一、书面审查原则

人民法院对行政机关强制执行的申请究竟应当是形式审查还是实质审查，一直存有较大的争论。

坚持形式审查的理由认为，行政机关申请人民法院强制执行的前提，通常是行政管理相对人已经放弃了申请复议权和起诉权，行政决定已经发生了实质上的确定力和不可争力，此时人民法院仅仅是一个执行机关，对于行政机关的申请简单地走一个过场，裁定准予执行就行，因此人民法院只需要从形式看行政机关的申请是否符合条件、申请材料是否齐全即可。  

而坚持实质性审查的理由认为，确立人民法院受理行政机关强制执行申请的本意，一方面是为了限制行政机关行使行政强制权，另一方面，也是为借助于人民法院中立、客观的审判资源对行政决定的合法性进行审查和监督。目前，总体而言，不论是行政机关的执法水平还是相对人的法律素养都仍有较大提升空间，有相当一部分行政决定的确存在违法之处，且相对人不申请复议或者提起诉讼，有的不是因为接受这样的行政决定，而是有其他各种复杂的原因。因此，人民法院对行政机关的非诉强制执行申请，应当进行实质性审查；对行政决定的合法性进行全面审查，有违法之处的，一律裁定不予执行。

行政强制法最终确定了非诉强制执行的审查原则是书面审查原则。我们认为本条所确立的书面审查原则，既不是形式审查，也不是实质审查，而是介于两者中间的一种新类型的审查标准。所谓书面审查，是指人民法院对于行政机关强制执行的申请能否成立、是否应当裁定准予执行，仅针对行政机关提供的书面材料进行审查。如行政机关提供的书面材料能够证明其申请强制执行符合法定条件，能够证明申请执行的行政决定合法，则人民法院应当及时作出执行裁定。但如果行政机关提供的书面材料不能证明其申请符合条件或者不能证明申请执行的行政决定合法，则人民法院就可能裁定不予强制执行。或者进一步通过本法第五十八条规定的程序，听取被执行人和行政机关的意见。而形式审查通常理解为申请执行人对所提交的材料的真实性负责，人民法院只是对申请人提交的材料是否齐全、是否合法进行审查。只要符合了这两个条件，人民法院就应裁定执行。而实质审查是在形式审查基础上，对行政机关的强制执行申请是否具备法定条件、提交的材料是否真实、有效、合法、完整，是否符合国家法律、法规和政策规定等进行全面审查。

我们认为书面审查应当是介于形式审查和实质审查之间的一种审查。书面审查与形式审查的区别在于，形式审查只是从材料的形式上进行审查，看是否具备相应的材料，对于材料所记载内容的真实性、合法性和关联性不作进一步判断，而是推定真实的、合法的且已经完全能够证明行政机关的主张；而书面审查除了审查是否具备法定的形式要件、是否从形式上满足了本法相关规定，更重要的是，还必须审查行政机关提供的书面材料是否真实、合法，所记载的内容能否证明行政机关的主张，行政机关认定的事实、适用的法律依据表面上能否成立。书面审查与实质审查的区别在于，后者通常是按照诉讼的程序进行，要全面审查行政机关是否有法定职权、行政决定认定的事实能否成立、证据是否充分、行政决定程序是否合法、引用法律规范是否全面准确、行政决定是否正当、是否构成滥用自由裁量权等；而书面审查通常只限于是否有法定职权、事实是否成立等方面。对是否严格遵守了行政程序、行政决定是否适当、是否全面准确地引用了法律规范等一般不作审查。一般认为，书面审查中只有出现了“案卷表面错误”，才会进一步进行全面的审查。如没有“案卷表面错误”则可以裁定予以执行。所谓“案卷表面错误”，按英美法系的理解是指行政机关作出行政行为时的各种材料、文件、有关证据和理由说明及相对人提出的申请书、有关陈述和说明（统称行政案卷），显示出明显的法律错误和使行政决定或裁决不能成立的事实错误。

二、人民法院书面审查的内容

第一，行政机关是否在法定期限内提出申请。本法第五十三条规定，没有直接强制执行权的行政机关应当在当事人申请行政救济的法定期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本法对行政机关逾期申请的法律后果未作明确规定，一般来讲，只要行政机关没有在三个月的期限内向法院提出申请，就要承担不被法院受理的法律后果。《若干问题解释》第八十八条规定，行政机关逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。此规定虽然认可了行政机关在有正当理由的情况下，人民法院可以受理行政机关的逾期申请。但此司法解释是在行政强制法没有制定情况下作的上述例外规定，而本法第五十三条已经明确对行政机关申请强制执行的期限限定在“自期限届满之日起三个月内”，司法解释的上述例外规定的合法性就存在疑问。最高人民法院上述规定可能被认为与行政强制法第五十三条规定不一致，在行政强制法正式实施后而不被适用。

第二，行政机关是否按照本法第五十五条的规定，提供了齐备的申请材料。本法第五十五条第一款规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。

第三，行政决定是否具备法定执行效力。所谓“行政决定具备法定执行效力”是指行政决定已经具备了申请人民法院执行的效力。因此，本条强制执行效力系指具备人民法院强制执行的效力。具体而言，包括以下内容：该行政决定依法成立并已经依法送达当事人；当事人未依法申请复议或者提起诉讼，该行政决定内容已经具有不可争力；行政决定的内容已经期满而当事人未履行；该行政决定具有可执行内容；人民法院通过自身强制力能够保证行政决定内容的实现等等。

第四，行政决定不具有本法第五十八条规定的三项情形。人民法院对执行申请进行书面审查的过程呈中，没有发现行政决定具有本法第五十八条规定的三项情形，即：（1）明显缺乏事实根据的；（2）明显缺乏法律、法规依据的；（3）其他明显违法并损害被执行人人合法权益的。

人民法院通过对以上四项内容的书面审查，认为没有问题的，应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

 

第五十八条　人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：

（一）明显缺乏事实根据的；

（二）明显缺乏法律、法规依据的；

（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

 

[释义]

本条是有关申请强制执行的行政决定合法性存在较为明显的缺陷时审查方式的规定。

行政强制法再次重申了法律没有授予强制执行权的行政机关在需要强制执行其作出的行政决定时，必须申请人民法院强制执行。这一方面是为了限制行政强制权的行使主体，减小强制权侵害公民、法人或者其他组织合法权益的可能性，另一个重要原因就是借助于人民法院对强制执行申请的审查，有效地减少或者“过滤”一些明显存在违法情形的行政决定进入强制执行程序，保障公民、法人和其他组织的合法权益。因此，本条是对本法第五十七条的一个例外规定。即根据第五十七条规定，人民法院对行政机关的强制执行申请原则上只进行书面审查，但一旦人民法院在根据第五十七条进行的书面审查中发现行政决定可能明显缺乏事实根据、或者可能明显缺乏法律法规依据、或者可能明显违法并损害被执行人的合法权益的，人民法院就不能再简单地进行书面审查，而应当通过分别听取当事人意见或者听证会的方式听取被执行人和行政机关的意见；甚至是应当通过双方直接言辞辩论的方式，来查清事实、释明法律、消除疑惑。通过听取被执行人意见和行政机关意见的方式，既有利于及时发现行政决定的违法之处，保护被执行人合法权益，又有利于给行政机关一个解释论证的机会，弥补书面材料的不足之处，以消除人民法院对行政决定合法性的疑惑，保证合法的行政决定及时得到执行。我们认为，原则上，人民法院作出不予强制执行裁定的，必须在裁定正式作出前听取行政机关的陈述，并听取行政机关的意见。这也是程序正当原则在强制执行审查中的体现。当然，对于申请强制执行的集团案件，人民法院也可选择其中部分案件听取意见。

一、听取意见的方式

非诉执行审查不是诉讼程序，因此，听取被执行人和行政机关的意见，无需采取开庭的方式进行。为了保证听取意见的效率和质量，可以通过听证会等方式进行。行政决定合法性争议较为集中的，也可分别通过听取双方当事人意见的方式来进行。

二、三个明显的判断

《若干问题解释》第九十五条规定，“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的”。本法规定实际上是参考了《若干问题解释》的上述相关规定。

（一）明显缺乏事实根据主要包括以下几类：一是被申请执行的具体行政行为对相对人违法行为事实的认定不清。这又可分为两类：一是基本事实错误，二是基本事实不清。前者是指从行政机关提供的书面证据和材料可以得出结论，行政决定认定的基本事实没有足够的证据加以证明或者事实证明行政机关所作行政决定中认定的基本事实是明显错误的。后者是指行政机关在行政决定中认定的基本事实虽然没有明显错误，也有一定的证据加以佐证，但却模糊不清、似是而非、互相矛盾。在审判实践中，对于“明显缺乏事实根据”中的“事实”应当理解为“基本事实”、“主要事实”，而非“次要事实”或者与案件定性无关的事实。在实践中应当注意的是，只要行政决定所认定的“法律事实”[9]有证据足以证明，只要事实不清的部分不影响案件定性和法律事实的构成，行政决定即使存在次要事实认定错误的情形，也可得到人民法院支持。此为非诉强制执行案件的审查与行政诉讼案件审查的主要区别之一。

（二）明显缺乏法律依据主要包括以下几类：一是没有援引法律依据，即行政决定没有引用任何法律、法规和规章作为依据；二是援引了已失效或者尚未生效的法律、法规或者规章作为依据。三是援引了与案件无关的法律依据。即没有援引应当适用的法律依据，或者适用了不应当适用的法律依据。在非诉行政审查中，我们也应当注意非诉审查与对行政案件中行政决定合法性审查的不同，在行政诉讼案件中可能被撤销的行政决定，在非诉行政执行审查中可能被裁定准予执行。比如，行政决定引用了具体的法条，但没有引用具体的款或者项，在行政诉讼案件中这样的行政决定一般会因适用法律不当被撤销，但在非诉执行案件中，只要行政机关能说明理由，其在行政决定的理由部分已经明确了相对人违法行为的性质，则一般可不被视为明显缺乏法律依据。

（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，主要包括行政决定明显违反法定程序（如未听取当事人陈述、申辩的行政处罚决定；未依法送达或者正确交待救济权利的行政决定）、明显超越职权（即行政机关明显没有职权或者超越法律规定职权的）、明显滥用职权或者行政处罚显失公正的。

三、不予执行裁定

 人民法院经听取意见后认为，行政决定存在三个“明显”情形之一的，就应当作出不予强制执行的裁定。裁定书应当说明不予强制执行的理由。为了及时稳定行政法律关系，本条还明确规定是否准予执行的裁定应当在受理之日起30日内作出。人民法院作出不予执行裁定的应当在五日内送达行政机关。我们认为，由于不予执行裁定同样影响到被申请执行人的权利，且在听取被执行人意见后，也应当将结果及时告知被执行人，因此，不予执行裁定和准予执行裁定也应当在5日内向被申请执行人送达。

四、不予执行裁定的复议程序

本条还设计了对不予执行裁定的异议程序。即行政机关对人民法院不予执行的裁定不服的，可以自收到不予执行裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当按照本法第五十七、第五十八条等规定重新进行审查。有必要的，上一级法院可以通过听证等方式进一步听取被执行人和行政机关的意见，并可通过直接言辞辩论的方式来解决争议。上一级法院应当自收到行政机关提交的复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。上一级人民法院有关行政机关复议的裁定也应当在5日内向行政机关和被执行人送达。

根据民事诉讼法和行政诉讼法的相关规定，行政机关有异议的，既可以向下一级人民法院提交复议申请，由下一级人民法院一并移送上一级人民法院，也可以直接向上一级人民法院提交复议申请。具体程序可以参照案件的上诉程序。

五、法院强制执行的方式

人民法院如何强制执行，行政强制法没有作具体规定，主要是适用民事诉讼法有关民事执行的规定。实践中，有的地方探索在法院审查作出执行裁定后，由行政机关协助法院执行。这种机制既利用了法院裁定的权威，又利于保障当事人的权益，还充分发挥了行政机关已经先期处理对当事人基本情况较为熟悉的优势。有的法院还创造性地通过执行令的方式来委托行政机关采取强制执行措施。

草案第四次审议稿第六十条曾经规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行。”最高人民法院提出，实践中向人民法院申请强制执行的案件，除依照现行体制由法院审查裁定并执行的外，还正在探索对有的案件原来由行政机关强制执行或者申请人民法院强制执行的双轨制，改为均需由行政机关申请人民法院强制执行的单轨制，法院审查裁定执行的，由行政机关组织实施，建议行政强制法对此予以体现。法律委员会经同最高人民法院、国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式尚在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间。因此，建议删去草案四次审议稿上述规定。[10]

而这样的立法精神同样体现在《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的强制执行模式的选择问题上。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。目前存在两种主要观点：

一种观点主张，此处的强制执行仅仅是指人民法院受理申请后的裁定是否准予强制执行，而人民法院裁定准予强制执行后，具体的实施强制拆除的仍然应当由行政机关来承担。即人民法院裁定准予执行的，由作出补偿决定的市、县级人民政府组织实施。

另一种观点主张，《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消《城市房屋拆迁管理体例》中有关行政机关自行强制拆迁的规定，是对强制搬迁执行体制作出的重大修改。这一修改在条例制定过程中和发布实施后都广受关注，社会各方面均予以肯定。考虑到现行法律以及行政强制法都没有明确规定行政机关申请人民法院强制执行的具体模式，在强制搬迁的司法实践中，可以规定两种具体执行方式供实践中选择，既能符合不同地区或者不同案件的实际情况，也为进一步探索完善行政机关申请人民法院强制执行制度留下适当空间。即：人民法院裁定准予执行的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行，或者由作出补偿决定的市、县级人民政府组织实施。由作出补偿决定的市、县级人民政府组织实施的，人民法院应当派员到场监督。

 

第五十九条　因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

 

[释义]

本条是关于紧急情况下申请人民法院立即执行的规定。

本条规定调整的主要是人民法院对于符合法定受理条件的强制执行申请，在情况紧急的情况下为保障公共完全，如何在尽量短的时间内强制执行问题。根据本法第五十六条、五十七条、五十八条的规定，从行政机关申请人民法院强制执行到到法院裁定准予执行，可能要经过一两个月的时间；而从人民法院裁定准予执行到人民法院实际采取强制执行措施，法律则没有作出规定。这样的制度设计虽然有利于最大限度地维护相对人的合法权益，体现了强制权慎重行使的指导思想，但也使得极少数需要立即得到执行行政决定难以实现。因此，本条规定了特殊情况下行政机关在申请条件具备后，人民法院要及时受理、受理后要及时审查、审查后要及时执行的制度。因此，本条是对本章前述有关非诉执行申请受理、审查和裁定执行期限的例外规定。

相对人的申请复议权和提起行政诉讼的权利，是行政强制法明确规定的，不能受到侵犯。因此，本条实际调整的是人民法院受理后的立即强制执行问题，而并不涉及行政复议或者行政诉讼期限届满之前，行政机关能否立即申请、人民法院能否立即受理的问题。从立法本意和上下文的规定来看，即使是情况紧急，行政机关也仍然要在法定的申请复议或者提起行政诉讼的期限届满后才能申请立即执行；行政机关也仍然应当按本法第五十五条的规定提供材料。

一、申请立即执行的条件

按本条规定，行政机关立即申请强制执行要符合以下两个条件：一是情况紧急，二是为了保障公共安全。一般而言，如果行政管理领域十分特殊，生效行政决定需要立即得到执行，法律往往会通过授权行政机关自行采取强制执行手段来实现。因此，申请人民法院强制执行的行政管理领域一般都不是特别具有紧迫性的管理领域。但是，在一些极为特殊的情况下，行政决定如果不能立即得到强制执行，可能会损害公共利益、国家利益，并会给公共安全造成无法弥补的损失。在这样的情况下，行政机关在申请强制执行的同时应当以书面形式申请立即执行，并说明不立即执行可能带来的严重后果。人民法院也应当针对行政机关的申请及时进行审查。当然人民法院对行政机关申请的理由既可能予以采纳，也可能不予采纳。行政机关不能以自己的判断代替人民法院的判断，如果人民法院认为不采取立即执行措施而通过保全等方式也能够避免危险发生的，也可以采取其他措施来保证行政决定的实施。我们认为，人民法院采取立即执行措施的情况应当比较罕见，只有在行政决定涉及公共案件，且情况紧急的情况下，才可能出现。本条规定的立即执行方式应当不是一种常态。

而如果因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，则可依本法第三条相关规定执行。

二、申请立即执行的程序

人民法院收到行政机关的立即执行申请后，应及时进行书面审查。重点审查是否符合受理条件、申请材料是否齐全、是否有管辖权、申请是否逾期等。如果行政机关的申请不存在以上问题，同时，人民法院也认可行政机关的申请属于情况紧急的情形，经人民法院院长批准，人民法院应当及时受理并作出执行裁定，并自作出执行裁定之日起五日内开始执行。需要注意的是，此条只是规定了五日内执行，并未规定五日内必须执行完毕。在司法实践中，法院采取强制执行手段后，能否及时执行完毕取决于诸多十分复杂的因素，不能要求人民法院在五日内必须执行完毕。

行政强制法只对行政机关申请法院执行的程序和法院的审查方式作了规定，对人民法院的执行方式和程序，行政强制法没有规定，行政诉讼法也没有相关规定。人民法院对裁定执行的行政决定，可以按照民事诉讼法第十九章、第二十章和第二十一章对人民法院的执行措施、程序的有关规定执行。

 

 

    第六十条　行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。

    人民法院以划拨、拍卖方式强制执行的，可以在划拨、拍卖后将强制执行的费用扣除。

    依法拍卖财物，由人民法院委托拍卖机构依照《中华人民共和国拍卖法》的规定办理。

划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相私分。

 

[释义]

本条是有关执行费用和执行所得款项处理的规定。

一、行政机关不缴纳申请费

本法实施前，行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政决定是否需要交纳申请费问题，一直存有争议。《诉讼费用交纳办法》第十条规定，当事人申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，仲裁机构依法作出的裁决和调解书，公证机构依法赋予强制执行效力的债权文书，应当交纳申请费。第二十条第二款规定，申请费由申请人预交。但是执行申请费执行后交纳。因此，不少法院在受理行政机关强制执行时都要求交纳申请费，只是对于申请费是在执行前还是执行后交纳有所不同。

从理论上讲，我国现行的财政体制实行的是收支两条线。不论是行政机关还是人民法院自身并没有完全独立的经费，而是由同级财政编列相应科目进行收支。所谓行政机关向人民法院交纳强制执行申请费，实际上只不过是行政机关从财政账户申请资金后，再划转到人民法院在财政开列的账户。对于财政账户而言，并没有实质性的增减。而不论是作为会计收入还是支出，理论上与行政机关和人民法院自身均没有关系。同时，行政机关申请法院强制执行其作出的行政决定，是出于社会管理及公共利益的需要，如果缴纳申请费也要由财政负担，人民法院收取申请费后，还要返回财政，实无必要，由此本法第一次明确规定申请非诉行政执行的，行政机关无须向法院缴纳申请费。行政机关向法院申请执行不缴纳申请费，是多数国家或地区的通例。例如我国台湾地区“行政执行法”第二十五条规定：“有关本章之执行，不征收执行费。但因强制执行所支出之必要费用，由义务人负担之。”

    二、强制执行的费用由被执行人承担

一般而言，诉讼费用包括案件受理费和在案件审理中所实际支出的费用。而强制执行的费用，是指在强制执行活动中，当事人应向人民法院交纳和支付的费用。就我国目前现状而言，执行费用主要包括申请执行费和实际执行费。执行费用与诉讼费用有着本质的不同。从法律性质上来说，民商事诉讼费用依据“受益者负担说”具有补偿国家财政支出的性质；而执行费用的征收则具有惩罚不自觉履行法律文书的被执行人之性质。这种“惩罚说”决定了执行费用既不能由国家财政进行补偿，也不能完全由国家财政负担，而采取当事人自力承担的方式更具有合理性，具体来说，应该由拒不履行法律文书确定义务的被执行人承担。由于本法已经明确取消了申请费。这也意味着被执行人（义务人）也无需承担申请费，而只需承担强制执行的费用。一般来说，强制执行费用是人民法院在强制执行过程中所实际支付的费用。比如由人民法院或人民法院委托其他单位或个人进行的与本案执行有关的勘验、鉴定、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输等实际支出的费用，以及法院采取强制执行措施所额外支出的费用等。

本条第二款规定，人民法院以拍卖方式强制执行的，可以在拍卖后将强制执行的费用扣除。这就是说，拍卖所得的价款在支付了拍卖所必须的费用后，法院可以优先在所剩余款项中扣除强制执行所实际支出的费用。这些费用除了前述费用外，一般还包括：一是拍卖标的的运输、保管费用；二是拍卖前，对拍卖标的评估费用；三是拍卖程序中，对拍卖标的的鉴定费用等。应当指出的是，在拍卖后将强制执行的费用扣除，实际是贯彻由被执行人负担的原则。

三、人民法院委托拍卖的程序

目前调整人民法院委托拍卖程序的法律规范主要有两部，一是《中华人民共和国拍卖法》，二是《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》。

拍卖法第九条规定：“国家行政机关依法没收的物品，充抵税款、罚款的物品和其他物品，按照国务院规定应当委托拍卖的，由财产所在地的省、自冶区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府指定的拍卖人进行拍卖。拍卖由人民法院依法没收的物品，充抵罚金、罚款的物品以及无法返还的追回物品，适用前款规定。”第五十七条规定：“拍卖本法第九条规定的物品成交的，拍卖人可以向买受人收取不超过拍卖成交价百分之五的佣金。收取佣金的比例按照同拍卖成交价成反比的原则确定。拍卖未成交的，适用本法第五十六条第三款的规定。”

《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖和变卖工作的若干规定》规定，人民法院按照公开、公平、择优的原则编制人民法院委托评估、拍卖机构名册。人民法院编制委托评估、拍卖机构名册，应当先期公告，明确入册机构的条件和评审程序等事项。人民法院在编制委托评估、拍卖机构名册时，由司法技术管理部门、审判部门、执行部门组成评审委员会，必要时可邀请评估、拍卖行业的专家参加评审。评审委员会对申请加入人民法院委托评估、拍卖名册的机构，应当从资质等级、职业信誉、经营业绩、执业人员情况等方面进行审查、打分，按分数高低经过初审、公示、复审后确定进入名册的机构，并对名册进行动态管理。人民法院选择评估、拍卖机构，应当在人民法院委托评估、拍卖机构名册内采取公开随机的方式选定。在选择评估、拍卖机构，应当通知审判、执行人员到场，视情况可邀请社会有关人员到场监督。人民法院选择评估、拍卖机构，应当提前通知各方当事人到场；当事人不到场的，人民法院可将选择机构的情况，以书面形式送达当事人。拍卖财产经过评估的，评估价即为第一次拍卖的保留价；未作评估的，保留价由人民法院参照市价确定。并应当征询有关当事人的意见。

四、关于执行款项的处理

与民事诉讼案件的执行不同，非诉行政案件的执行款项不是支付给当事人，而是支付给国家。因为行政机关作出的行政决定也是为了国家的公共利益，行政机关自身对被执行款项无权进行支配。我国的现行财政体制实行“收支两条线”管理，即具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费、政府性基金和罚没收入，实行收入和支出两条线管理。即上述款项按规定应全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，执收执罚单位需要使用资金时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。因此，人民法院对在非诉强制执行中所得的“执行款”。执行款包括人民法院在执行程序中划拨的存款、汇款，以及拍卖所得款项等，应当上缴国库或者划入财政专户，不得以任何形式截留、私分或者变相处分。”财政专用账户简称“财政专户”，是指财政部门在银行设立的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支、统一核算和集中管理。