我国对土地实行用途管制制度，根据用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

      根据《关于印发试行〈土地分类〉的通知》（国土资发〔2001〕225号）规定，自2002年1月1日起，1984年制定的土地分类停止使用，农村道路属于农用地。

      《土地管理法》第四十三条规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。也就是说，非农业生产建设不能占用农用地，只能占用建设用地，其中非集体经济建设的应该占用国有土地。现在大多数商业开发建设使用的国有建设用地都是由原本属于集体所有的农用地转变而来的，这里就涉及农用地转为建设用地和集体土地转为国有土地两个环节，前者称为农用地转用审批，后者叫做集体土地征收。但需要特别注意的是，占用农用地进行非农业建设或集体土地征收涉及农用地时，应当先行办理农用地转用审批。《城乡规划法》第四十一条第三款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。“征收农用地的，应当依照《土地管理法》第四十四条的规定先行办理农用地转用审批”。同时，《土地管理法》第四十四条将有权审批农用地转用手续的单位划分为三个层级，即国务院、省级（省、自治区、直辖市）人民政府、市县级人民政府，规定在其各自审批权限范围内享有相应审批权。如：省级人民政府批准的道路建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，需要由国务院批准。这里需要注意两点事项：一是“市、县市级人民政府无权直接批准农用地转用申请”，只能在已批准的农用地转用范围内，对具体建设项目用地进行审批；二是“两个同时”，即“经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批”和“经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批（超过征地批准权限的，应当依照《土地管理法》第四十五条第一款的规定另行办理征地审批）。

      虽然在大多数的情形下，农用地转用审批和集体土地征收审批手续可以同时办理，但并不意味着土地征收时可以不用办理农用地转用审批手续，或者用集体土地征收手续代替农用地转用审批手续。

      【龚震亚律师，联系电话18301725408，上海行政诉讼律师】回到首页